Интеграция гражданской авиации России в мировую авиатранспортную систему делает вопросы воздушного права одними из наиболее актуальных.
Какие бы современные проблемы отечественной авиатранспортной отрасли ни обсуждались на конференциях, конгрессах или форумах, в число обсуждаемых вопросов всегда входят правовые аспекты. Это во многом стало предпосылкой к организации конференции по воздушному праву. Организатором выступили Санкт–Петербургский Государственный университет гражданской авиации и портал Aerohelp.com. Участниками являются юристы различного профиля, в том числе по транспортному и воздушному праву, а также специалисты авиакомпаний, аэропортов, структур УВД, предприятий авиастроительной отрасли и т. п. Предметом обсуждения являются правовые аспекты различных сторон деятельности гражданской авиации – организации перевозок, обслуживания пассажиров в аэропортах и на воздушных судах, производства и эксплуатации воздушных судов, организации воздушного движения и т.п.
В 2010 году состоялась первая такая конференция, итоги которой благотворно отразились на развитии гражданской авиации и ее нормативно–правовой системы. Организаторы и участники решили, что такое мероприятие нужно проводить ежегодно.
Очередная, 7–я конференция по воздушному праву состоялась в Санкт–Петербурге в Белоколонном зале Юсуповского дворца. Программа состояла из пяти дискуссионных панелей, на которых обсуждались различные стороны деятельности гражданской авиации в совокупности с их правовыми аспектами. Тематика была связана с управлением авиационным рынком и сотрудничеством в области конкуренции, с проблемой кибератак в международной гражданской авиации, с организацией полетов беспилотных летательных аппаратов, с вопросами организации системы лизинга воздушных судов, а также с новыми тенденциями, касающимися ответственности авиаперевозчиков.
Спикерами на конференции выступили статс–секретарь – заместитель министра транспорта РФ Сергей Аристов, начальник отделения – главный конструктор по радиоэлектронному оборудованию ГосНИИ АС Эдуард Фальков, заместитель руководителя Департамента государственной политики в области гражданской авиации Минтранса России Андрей Шнырев, генеральный директор Ассоциации эксплуатантов и разработчиков беспилотных авиационных систем «АЭРОНЕТ» Глеб Бабинцев, президент Национальной Ассоциации воздушного права Сергей Юрьев, а также главные редакторы авиапорталов Роман Гусаров (Avia.ru) и Олег Пантелеев (Aviaport.ru). На прошедшей конференции отмечено широкое международное представительство.
В ходе первой дискуссии обсуждались вопросы правового регулирования деятельности гражданской авиации. Направления развития нормативно–правовой системы во многом определяет ситуация, складывающаяся на рынке авиаперевозок. В начале 90–х годов в России появились 400 авиакомпаний. Сегодня их насчитывается не более 110 (разумеется, речь идет о тех, которые имеют свидетельство эксплуатанта).
Кстати, аналогичный процесс переживала и гражданская
авиация США, в которой еще в 70–х годах проводилась политика либерализации авиаперевозок. Затем процесс либерализации начался в Европе, потом и в России. Во всех странах либерализация способствовала конкуренции, которая для пассажира несла благо – он мог выбрать авиаперевозчика в зависимости от цены и уровня обслуживания. Но опыт показывает, что конкуренция может одновременно быть и благом, и злом. Отдельные перевозчики в борьбе за свою долю рынка начинают забывать об осторожности. Возникает вопрос, какой должна быть политика государства, как поддерживать рыночный механизм и, вместе с тем, не допустить злоупотреблений в конкурентной борьбе?
Свой взгляд на законы рынка авиаперевозок и регулирование авиационного бизнеса изложила в своем выступлении и Лаура Пиераллини, управляющий партнер Studio Pierallini в Риме. Она рассмотрела один из аспектов вопроса, связанный с формами собственности и контролем. В ее докладе было упомянуто, в частности, законодательство Евросоюза, касающееся лицензирования авиаперевозчика. Так, например, один из законов, принятый в 2008 году, гласит, что одним из условий получения лицензии является соответствие перевозчика так называемым национальным требованиям. Эти требования действуют, когда контрольный пакет акций (50% +1) принадлежит одному из государств – членов ЕС или нескольким, а также, когда эффективный контроль за деятельностью авиакомпании осуществляет одно или несколько государств – членов ЕС. Понятие «эффективный контроль» было введено Евросоюзом в тексте того же закона 2008 года – «это взаимоотношения, предусмотренные нормативными актами, договорами или иными документами, которые каждый по отдельности или все вместе, а также по мере необходимости с привлечением законодательства, прямо или косвенно оказывают решающее воздействие на деятельность какой–либо компании. Целью воздействия являются соблюдение авиакомпанией правил пользования своим имуществом полностью или частично, а также составление сводов правил и контрактов, которые оказывают влияние на штат компании и на его формирование, а также на ведение бизнеса.
Эффективный контроль может состоять и в закрытой проверке компании на наличие инцидентов, а также в заключении соглашений с инвесторами с целью привлечения к контролю наиболее авторитетных из них. Комиссия может осуществлять проверку по всем пунктам: состав руководства, внутренний системный контроль и отчетные документы, права держателей акций, основные разрешительные документы, лизинговые соглашения, бизнес–план, кредитные соглашения, консалтинговые документы и т.п.
В ходе дискуссии главным предметом обсуждения стал вопрос: должно ли государство регулировать авиационный бизнес и конкуренцию? Декан юридического факультета Санкт–Петербургского университета Сергей Белов считает, что конкуренция должна представлять собой естественный процесс и в этом случае вмешательство государства не потребуется – недобросовестные игроки рынка покинут его без вмешательства извне. Примером является положение на рынке авиакомпании «Победа» – многие ее бывшие клиенты, столкнувшись со случаями нарушения прав пассажиров, заявляют, что самолетами «Победы» никогда летать не будут, а соответствующие заявления размещают в социальных сетях. Наличие таких заявлений могут пагубно повлиять на репутацию «Победы» и, как следствие, на ее положение на рынке. И никакого вмешательства государства не потребуется.
Контроль за деятельностью перевозчика могут осуществлять и негосударственные органы, в частности, страховые компании. Деятельность воздушного транспорта должна осуществляться на принципах безопасности, социальной значимости и свободного доступа на рынок. Но осуществлять излишний контроль за ведением бизнеса – значит возвращаться к нелучшему наследию советских времен.
Юрисконсульт Мюнхенской перестраховочной компании Роланд Кустерс в своем докладе сделал акцент на вопросе киберответственности в полете. Проблема кибербезопасности является актуальной уже в течение 10 лет. Бортовые системы воздушных судов соединены с наземными системами. Необходимость обеспечения защиты цифровых активов и кибербезопасности продиктованы глобальными вызовами, с которыми сталкивается гражданская авиация. Наиболее уязвимыми являются системы управления воздушным движением, поэтому они в первую очередь и являются объектами страхования. Угрозы возникают в связи с возросшей зависимостью от киберпространства. Глобальные навигационные системы являются в наибольшей степени комплексными и интегрированными, в связи с чем стали широкомасштабной целью для кибератак. Объектами для их осуществления являются также системы спутниковой связи. В настоящее время в мировой гражданской авиации наблюдается тенденция перевода систем управления воздушным движением с земли в космос. В практику авиатранспортной деятельности сегодня активно вводится система АЗН–В. Ее сущность состоит в том, что наблюдение за воздушным судном осуществляется со спутника. Данная система решает те же задачи, что в прошлом РЛС – определяет скорость, высоту и направление полета самолета. Точность этих данных зависит от исправности работы бортовых систем. Существенную проблему может вызвать ошибка сигнала, которая вызывает выход из строя GPS.
Опасность кибератак повысилась в связи с переходом от внешнего управления воздушным движением к дистанционному. Последнее уже используется в военной авиации и отчасти в гражданской. В настоящее время также внедрена ANS – связанная с компьютером бортовая навигационная система, которая определяет скорость движения самолета без каких–либо внешних отправных точек. Помимо этого сегодня внедряется система управления полетом FMS – специализированная компьютерная система, предназначенная для автоматического поиска среди нескольких вариантов решений одного верного. Эта система при наличии карты маршрута полета может автономно вести самолет. Она управляется с помощью обычной клавиатуры или сенсорного экрана.
Объектом угроз нередко бывают системы связи между различными видами бортовой аппаратуры. Уязвимые точки могут определяться как на борту, так и на земле. Кроме того, атаки могут быть направлены на планшеты с картами полетов, которые сегодня используются в гражданской авиации. Компьютерными вирусами может быть заражена аппаратура, устанавливаемая на самолет сторонними поставщиками. Вирусы могут проявить себя не сразу, а по мере достижения определенной высоты полета, например, в 10 тыс. футов, или когда самолет после установки данного оборудования успел совершить около 30 полетов. Вирус искажает отображаемую на дисплее информацию, а также может включить автопилот. После этого пилоты теряют способность управлять самолетом. Есть предположение, что трагедия с самолетом А330 авиакомпании Air France произошла именно по этой причине. Ответственность производителя самолета или оборудования определить трудно. Для этого нужно знать главное – как и на каком этапе полета вирус поразил программу. Если причиной его попадания является ошибка разработчика или дефект производства, ответственность за авиационное происшествие, которое вызвал вирус, несет разработчик либо производитель.
Докладчик привел и примеры авиакатастроф, к которым привели компьютерные вирусы. Одна из них произошла в Мадриде в августе 2008 года с самолетом авиакомпании Spanair, который упал при взлете. Расследование показало, что самолет потерял управление сразу же после взлета. Механизация крыла (предкрылки и закрылки) не были поставлены во взлетное положение, при этом не сработала соответствующая сигнализация. В ходе расследования также выяснилось, что компьютерная программа, отвечающая за систему управления самолетом, была заражена вирусами, напоминающими «Троян». Вирусы могли попасть в программу извне либо компьютер был заражен внутри самой компании, в этом случае он мог заразить и всю систему. Уязвимость компьютера повышается, как только он отсоединяется от сети. От того, стал вирус непосредственной причиной катастрофы или нет, зависят и применяемые правила страховых выплат.
Известны также случаи DDoS–атак на системы бронирования авиабилетов. Большое количество компьютеров начинают посылать сигналы на компьютеры, находящиеся в аэропорту, и в итоге им отказывают в обслуживании. Такой случай отмечен в Варшаве – аэропорт был перегружен и многие рейсы были отменены либо отложены. Согласно закону от 2004 года в случае отмены или задержки рейсов авиаперевозчик должен выплатить пассажирам компенсацию. Доказать, что причиной отмен и задержек рейсов стало заражение компьютеров вирусами, непросто. Против кибератак ИАКО и Евроконтроль разработали руководящие документы, но если нет специальных законов, касающихся поведения в случае кибератак, применяется действующее законодательство гражданской авиации.
Свою точку зрения на кибербезопасность изложила Милдред Трегелер, директор по техническим и правовым вопросам в Европе компании «Боинг КО». По словам спикера, предпосылкой к киберугрозам может являться и стремление иметь Интернет везде, в том числе и на борту. К 2024 году возможность пользоваться Интернетом в самолете будет предоставляться на 70% всех рейсов. Аппаратура, обеспечивающая Интернет на борту, также может стать объектом кибератак. Но вопрос защиты этой аппаратуры проработан достаточно тщательно и самолет не получит сертификат до тех пор, пока система доступа в Интернет не будет защищена. Следует также не забывать, что технологии, используемые хакерами для кибератак, быстро меняются. В 2012 году корпорация «Боинг» предложила создать Центр сбора информации с целью обмена опытом обеспечения кибербезопасности с другими компаниями. Корпорация «Боинг» стала одним из основателей Центра, который со временем стал международным. Этими вопросами занимаются также корпорация «Эрбас» и авиакомпания «Люфтганза». В будущем Центр начнет взаимодействовать и с финансовыми структурами.
Актуальными в последнее время стали вопросы правового обеспечения полетов дронов. Сегодня БПЛА вошли в практику деятельности многих структур за рубежом и имеют значительные перспективы в России. Правовые вопросы использования дронов имеют множество аспектов, связанных с безопасностью полетов пилотируемых воздушных судов. Минтранс России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно–правовому регулированию, которое, в частности, касается ряда вопросов: процедур регистрации воздушных судов, требований к летной годности, выдаче различных сертификатов, как типов, так и летной годности. В компетенции Минтранса России находятся вопросы организации подготовки персонала для управления БПЛА. Минтранс также регулирует вопросы, касающиеся организации наземного обслуживания воздушных судов и подготовки специалистов в этой области.
Однако следует отметить, что раздел воздушного права, касающийся БПЛА, продолжает оставаться проблемным. Стандарты ИКАО, касающиеся летной годности и эксплуатации беспилотных авиационных систем, а также подготовки специалистов в данной области, до сих пор не изданы.
Остаются нерешенными и многие проблемы, связанные с обеспечением безопасности полетов. Так, например, до сих пор не найдены решения по обнаружению беспилотными авиационными системами других участников воздушного движения и препятствий. Одна из задач, которую необходимо решить, состоит в том, чтобы рассчитать риски при полетах БПЛА на высотах от 50 до 150 метров без закрытия воздушного пространства. К важнейшим задачам относится и интеграция БПЛА в систему ОрВД. Она состоит в организации управления и контроля при «дальних перелетах», в планировании полетов, их организации по разным правилам, как визуальных полетов, так и полетов по приборам. Кроме того, в круг этих вопросов входит и выработка мероприятий в случае нештатных ситуаций. Помимо этого должны быть проработаны вопросы, касающиеся использования БПЛА на аэродромах.
Для России достаточно существенными являются вопросы организации лизинговой системы. Правовые аспекты этой системы касаются вопросов места регистрации воздушных судов. От того, на территории какого государства зарегистрировано воздушное судно, зависит вопрос, какие нормы летной годности будут применены к нему. Для российских эксплуатантов сегодня по–прежнему представляется более выгодным регистрировать свои воздушные суда за рубежом.
Проблема определения меры ответственности авиаперевозчиков перед пассажирами сегодня для авиационных юристов является достаточно существенной. Напомним, что в нынешнем году Россия присоединяется к Монреальской конвенции, что подразумевает многократное увеличение штрафов за задержки рейсов. Подсчет специалистов показал, что ни один российский авиаперевозчик не будет в состоянии выплатить эти штрафы. Это обстоятельство требует тщательной проработки вопроса присоединения к Монреальской конвенции.
Говоря о значении прошедшей конференции, следует отметить, что Россия рассматривается как важный партнер в области гражданской авиации даже несмотря на сложную внешнеполитическую ситуацию, сопряженную с введением против России санкций. Главная задача, решаемая всеми участниками конференции, – содействие интеграции России в мировую авиатранспортную систему. Совершенствование отечественной нормативно–правовой базы и ее гармонизация с мировой – одно из необходимых условий интеграции.
Петр КРАПОШИН
