Делая выбор между монополией и рынком, надо выбирать рынок там, где возможна реальная конкуренция, считает генеральный директор ИПЕМ Юрий Саакян.
Институт проблем естественных монополий занимается исследованием состояния естественно–монопольных секторов российской экономики – электроэнергетики, газовой промышленности, железнодорожного и трубопроводного транспорта, а также связанных с ними отраслей промышленности. Он участвовал в разработке государственных стратегий развития энергетического и транспортного машиностроения, проводил анализ и оценку рисков реформирования железнодорожного транспорта в России.
Наш разговор с генеральным директором института Юрием СААКЯНОМ начался с главного вопроса: Надо ли бороться с монополиями?
– Надо бороться с монополизмом, а не с монополиями. Они ведь бывают разные: естественная монополия – это одна история, просто монополия – другая история. Что такое естественная монополия? Это сфера экономической деятельности, где конкуренция или экономически неэффективна, или невозможна в силу специфики технологического процесса, или противоречит интересам общества и государства. Естественная монополия – она потому и естественная, что производит некий продукт, который, кроме нее, никто не производит. Ни электроэнергию, ни газ, ни железнодорожные перевозки ничем не заменишь, особенно в масштабах нашей страны. И это отражает объективную необходимость государственного регулирования естественных монополий.
Но закон о естественных монополиях у нас неоднократно менялся в соответствии с тем, как изменялся взгляд государства на принципы регулирования тех или иных видов деятельности. Причем есть ощущение, что закрепленное в законодательстве понятие «естественная монополия» основано даже не на экономическом анализе, а исключительно на соображениях целесообразности применения государственного регулирования, что абсолютно недопустимо. У нас нет единого подхода к самому определению понятия «естественная монополия» и, как следствие, отсутствует понимание целей регулирования и реформирования. На наш взгляд, методология определения естественных монополий должна быть основана на идентификации таких секторов в рамках отрасли, где конкуренция невозможна или неэффективна.
– Следовательно, и реформировать естественные монополии нужно по особым правилам?
– Я считаю, что один из ключевых моментов реформирования естественной монополии – определить основные виды деятельности и «непрофильные активы». Все наши естественные монополии возникли на месте бывших министерств, поэтому включают в себя множество разных видов деятельности. Надо корректно разделить конкурентный и естественно–монопольный виды деятельности, соответственно выделив профильные и непрофильные активы. Но при этом важно соблюсти главный принцип: в естественных монополиях ни в коем случае нельзя трогать естественно–монопольный сегмент. Конкурентный сегмент можно отделить и продать, но при этом обязательно предусмотрев компенсацию потерь в доходах монополии, если ей не будет хватать средств на инфраструктурный комплекс. В противном случае будем иметь то, что имеем в электроэнергетике: рост цен, отсутствие инвестиций, аварии и отключения.
– Но вы, Юрий Завенович, заявляли, что крупная естественная монополия всегда эффективнее нескольких мелких. Зачем же дробить монополию?
– Дробить саму монополию, вернее ее естественно–монопольные сегменты, не надо, потому что на смену одному глобальному монополисту обычно приходят несколько мелких. Так, при реформировании РАО «ЕЭС России» вместо одной большой монополии появились 20 региональных. Или вот сейчас из ОАО «РЖД» выделили дочернюю компанию «Желдорреммаш» и не сегодня–завтра ее продадут. Но кто может позволить себе удовольствие ее купить? Понятно, что в этом заинтересованы в основном машиностроители. Купив эту компанию, они обеспечат полный цикл сервисного обслуживания железнодорожной техники. Но при этом кто будет конкурировать, например, с Новочеркасским электровозостроительным заводом? Для этого надо построить в чистом поле новый завод. Компания «Синара» на Урале это сделала. Но это будет лишь подобие конкуренции, потому что объемы выпуска продукции у «Синары» и «Трансмашхолдинга» (владельца НЭВЗа) несопоставимы. Та же ситуация и с тепловозами. После распада Союза остались два завода, которые их производят, – в нашей Коломне и в Луганске (на Украине). Есть ли желающие построить новый завод? Я их не видел. О какой конкуренции тогда можно говорить?
– Сегодня в обществе всерьез обсуждается вопрос: а нужна ли вообще конкуренция на железнодорожном транспорте?
– Железнодорожный транспорт генерирует огромное количество бизнесов вокруг себя. Это логистика, экспедирование грузов, ремонт грузовых вагонов, оперирование подвижным составом – в этих секторах конкуренция необходима. Но в целом – это свойство естественных монополий – возможности конкуренции в рамках естественной монополии ограничены.
Об этом говорит сам опыт наших реформ. Так, специалисты отмечают, что показатели эффективности использования частных вагонов ниже, чем у инвентарных вагонов ОАО «РЖД». Основной задачей этой компании как публичного перевозчика является в первую очередь удовлетворение спроса экономики на железнодорожные перевозки. Поэтому она сфокусирована в том числе и на эффективном использовании вагонного парка. А основной целью владельца приватного подвижного состава является извлечение максимальной прибыли. Поэтому он занят поиском, а часто и ожиданием доходной перевозки. В итоге оборот приватного вагона (с учетом его нахождения на подъездных путях, то есть рассчитанный в сопоставимых с инвентарным парком условиях) составил в 2008 году 12,6 суток, а оборот вагона, принадлежащего ОАО «РЖД», несмотря на более высокую дальность перевозок, – 8,8 суток. И это хороший аргумент для дискуссии о целесообразности конкуренции на железнодорожном транспорте.
Можно к этому добавить: вагонов из–за их неэффективного использования требуется все больше, между тем пропускные возможности инфраструктуры падают. С 1993 по 2008 год количество железнодорожных станций уменьшилось на 18%, развернутая длина станционных путей сократилась на 9%, а длина сортировочных путей – на 20%. Протяженность «узких мест» на сети железных дорог в настоящее время составляет около 30% протяженности основных направлений сети, обеспечивающих свыше 80% всей грузовой работы. При этом основная финансовая нагрузка по содержанию и развитию инфраструктуры лежит на ОАО «РЖД», а не на частных операторах, у которых больше вагонов. Так что о честной конкуренции говорить не приходится.
– Получается, что мы идем прямым курсом к тому же печальному итогу, который получили в результате реформирования нашей электроэнергетики?
– Да, в результате реформ мы получили рост тарифов на электроэнергию и потерю устойчивости отрасли. Но я полагаю, что если не делать резких движений и двигаться, просчитывая каждый шаг, то есть шанс сохранить устойчивость железнодорожного транспорта хотя бы на сегодняшнем уровне. А вот если начать отделять инфраструктуру от перевозок или распродавать парк локомотивов, то последствия будут трагичными. В электроэнергетике ведь отделили генерацию от сетей. Если на железнодорожном транспорте сохранится вертикально интегрированная структура, при которой владелец инфраструктуры останется перевозчиком, то устойчивость сохранится. При этом пусть частные перевозчики делают свой бизнес. Только никому не надо давать преференций.
Существование конкурентного рынка электроэнергии является мифом. И многие это уже понимают. Появился «псевдорынок», где существует лишь иллюзия конкуренции. Если проанализировать опыт зарубежных стран, вставших на путь либерализации намного раньше нас, то можно увидеть, что развитие рынка ведет лишь к увеличению спекуляции. Так, на самом старом спотовом рынке электроэнергии Nord Pool в 2008 году объем финансовых договоров в 10 раз превышал физический объем проданной электроэнергии. То есть каждый киловатт–час перепродавался 10 раз! Разве это приведет к снижению тарифов?
Поэтому, делая выбор между рынком и монополией, надо помнить: рынок эффективнее там, где реально присутствует конкуренция, а не там, где он создается искусственно и поддерживается иллюзия конкуренции. Лучше совершенствовать государственное регулирование, чем пытаться поддерживать иллюзию рынка. Тем более что и «псевдоконкуренция» не исключает государственного регулирования.
– Но ведь намерения у реформаторов были благие – привлечь инвестиции в электроэнергетику и на железнодорожный транспорт. Вот только эффект получился не тот, что ожидали. Новые владельцы энергетических мощностей вложили в их развитие копейки, а «проели» десятки миллиардов рублей!
– Среди новых собственников есть несколько групп, в том числе Газпром, угольщики и иностранцы. Справедливости ради следует отметить, что иностранные компании – единственные, кто выполняет свои инвестиционные обязательства. Например, правительство Италии выдало своей компании Enel кредит 150 млн евро по льготной ставке. Если бы у нас государство сделало то же самое, я уверен, многие собственники начали бы строить новые мощности. Энергетика и железнодорожный транспорт – это отрасли, в которых очень длинный инвестиционный цикл и большие сроки окупаемости капвложений. Тот же локомотив за пять лет никогда не окупится, да и вагон не окупался бы, если бы для этого не создали преференции. Но на месте государства я бы подумал не о том, как создать частную локомотивную тягу, а как заинтересовать бизнес, чтобы он инвестировал в инфраструктуру. Ничего нового здесь не надо придумывать. При царизме 70% железных дорог в нашей стране строились на условиях концессии, а государство потом их выкупало. Почему не пойти по этому пути? Что толку с того, что будут вкладываться частные инвестиции в подвижной состав, если не будет инвестиций в инфраструктуру? Кстати, с начала 90–х годов в инфраструктуру уже недовложено более 1 триллиона рублей. И с каждым годом эта цифра все увеличивается.
– Может, мы не тем занимаемся?
– Лошадь надо привязывать впереди телеги, а не сзади. На мой взгляд, главная задача – обновление инфраструктуры и ее развитие. Почему–то никто об этом не говорит, а у нас ведь поменялась промышленная карта страны. Существующая сеть железных дорог строилась под советскую промышленность. Но с тех пор многие заводы и шахты закрылись, и часть железнодорожных линий превратилась в малодеятельные. А там, где возникли или создаются новые производства, может быть, вообще железных дорог нет. Эту проблему надо решать. Нужны деньги. Но таких денег никакой бизнес не даст и не «сгенерирует». Поэтому надо определить: из каких источников должна финансироваться инфраструктура. Этих источников всего два – тариф, который платят грузовладельцы за перевозку своих грузов, и государственный бюджет.
Транспорт ведь ничего не производит, он обслуживает экономику. Есть рост производства – растут перевозки грузов, а вместе с ними и доходы отрасли. Нет их – и денег нет. А планы никто не отменял – правительством утверждена Стратегия развития железнодорожного транспорта до 2030 года, и ее надо реализовывать. Это задача – государственная. Почему мы перекладываем эту ношу на хозяйствующие субъекты? Тариф не решит эту проблему, поскольку его возможности небезграничны. Кроме того, тарифная политика сама по себе не стимулирует эффективной деятельности компаний: она ведь строится по принципу «издержки плюс…». И в каждой компании рассуждают так: зачем снижать издержки – чтобы завтра мне снизили тариф? Государство должно придумать стимулы, мотивирующие к снижению издержек. Но как бы они ни снижались, это все равно не решит вопрос финансирования инфраструктуры. И если государство откажется финансировать железные дороги, то частный оператор и перевозчик должны платить экономически обоснованный тариф за пользование инфраструктурой. В противном случае их бизнес будет развиваться за счет инфраструктуры, увеличится ее недофинансирование, и это может привести к таким же последствиям, как на Саяно–Шушенской ГЭС.
– Но если ввести экономически обоснованный тариф за использование инфраструктуры, бизнес в сфере грузоперевозок может оказаться не столь привлекательным. А программой реформ предусмотрено создание частных перевозчиков. Пока пошли на компромисс – решили выпустить на рельсы локальных перевозчиков…
– Локальный перевозчик, несомненно, будет локальным монополистом. Предполагается, что конкурировать они будут за франшизу, которая выдается на 5–7–10 лет.
– И частник будет стараться за это время отжать максимальную прибыль от этого бизнеса…
– А вот это уже будет зависеть от того, как составлен контракт. Можно ведь ввести обременение определенными условиями по содержанию инфраструктуры и обеспечению всех заявок на перевозки в этом регионе. Кроме того, монополиста будет регулировать ФСТ. Он не сможет устанавливать какие угодно цены на свои услуги. Кстати, и сегодня ОАО «РЖД» – не единственный железнодорожный субъект в реестре естественных монополий, там их три – кроме РЖД, еще и «Железные дороги Якутии» и компания «Золотое звено». В этот реестр внесут и локальных перевозчиков. Что же касается маршрутных перевозчиков, то здесь ситуация проще. Если дать преференции – частники пойдут. Но за счет чего? Опять за счет инфраструктуры?
– В августе на рельсы выйдет Вторая грузовая компания, которой передадут оставшийся парк инвентарных вагонов. Как вы думаете – к чему это приведет?
– Выделение ВГК подстегнет процессы консолидации операторских компаний в отрасли и позволит запустить процесс обновления вагонов, ранее бывших инвентарными. В то же время необходимо решить вопросы сохранения комплексной услуги на перевозки грузов для конечных пользователей услуг, в том числе с привлечением парка операторских компаний, не входящих в холдинг РЖД.
Необходимо создавать равные условия для конкуренции между операторскими компаниями. Пока же никакой конкуренции среди операторов нет. Часть из них возит грузы материнских компаний, часть разобрала грузы и клиентов ОАО «РЖД»…
Вопрос сегодня в том, удастся ли обойтись без государственного регулирования, когда не станет инвентарного парка? Экономика начнет расти, объемы перевозок увеличатся, и нормальная логика бизнеса: если можно продать услугу дороже – почему бы не продать? И об этом надо думать уже сегодня. Может быть, стоит ввести предельные уровни тарифа на перевозки. В любом случае должна быть выработана внятная государственная политика, понятная всем – и ОАО «РЖД», и частному бизнесу.
Заметьте: мы больше говорим о реформе, чем о функционировании транспорта. А начинать надо с того, каким мы хотим его видеть. И если выяснится, что для этого нужны реформа и отделение инфраструктуры от перево-зочной деятельности, тогда и только тогда это нужно делать. Но тут мы опять возвращаемся к разговору «о лошади и телеге»…
– Получается, что мы проводим реформы ради каких–то иллюзий?
– Если вспомнить, что программа реформ писалась в 90–е годы, то все логично. Тогда ведь считали, что рынок все решит, поэтому государство должно отойти в сторону. Но когда речь идет о преобразовании таких крупных отраслей, как железнодорожный транспорт, то тут каждый шаг надо просчитывать, могут ведь начаться такие перекосы, за которые платить придется нам с вами, потому что в цене любого товара есть транспортная составляющая. Мы изучали мировой опыт реформирования железных дорог, готовя к выпуску монографию. И выяснили много интересного. Так, американцы заявляют, что они регулированием не занимаются, но, оказывается, еще как занимаются, причем именно на железнодорожном транспорте. Там запретили, например, консолидацию железнодорожных компаний. Ввели еще ряд нерыночных мер. Причем это никого не смущает, если речь идет о национальных интересах.
Судостроительную промышленность в тех же США пробовали пустить на рыночный произвол судьбы. А когда спохватились, она оказалась в плачевном состоянии. И тогда была принята специальная государственная программа с абсолютно нерыночными принципами: во–первых, промышленности дали огромный госзаказ, а во–вторых, американских судовладельцев заставили покупать американские суда, введя заградительные пошлины на экспорт. Хотя США – член ВТО и не имеют на это права. Но они это делают, а мы почему–то боимся, что нас обвинят в отступлении от принципов либерализма. Кстати, в США ситуацию в судостроении выправили, но программу поддержки национальных судостроителей не остановили.
– О чем еще говорит международный опыт? И от каких ошибок он нас предостерегает?
– Международный опыт говорит о том, что везде, где проводилось отделение перевозок от инфраструктуры, это привело к негативным последствиям. Например, в Великобритании в процессе реформирования удалось добиться поставленной цели – увеличения объема грузоперевозок на железной дороге. Однако для этого пришлось существенно снизить тарифы, что привело к серьезному недофинансированию магистральной инфраструктуры и банкротству ее владельца.
Кстати, в старой Европе подошли к разделению перевозок и инфраструктуры чисто косметически – разделили только учет расходов. А, например, в Германии разделение произошло в рамках одной компании «Дойче Бан». В целом развитие железных дорог в других странах нельзя объяснять исключительно реформами. Позитивные результаты могут быть следствием таких факторов, как общий экономический подъем, рост доходов населения, технический прогресс, обусловивший снижение издержек. Но при этом сократить государственные расходы на железнодорожный транспорт и снизить уровень госконтроля в отрасли практически нигде не удалось. Дробление крупных национальных перевозчиков на несколько частных компаний неминуемо приводило к росту транспортных издержек, и это увеличивало нагрузку на всю экономику страны. А при отделении перевозочной деятельности от инфраструктуры последняя либо деградировала из–за отсутствия финансирования, либо целиком зависела от государственных дотаций.
– Тогда зачем мы к этому стремимся?
– Все из–за тех же либеральных воззрений – что частник все сделает лучше. Но далеко не все частник может сделать лучше. Кто–то сегодня полагает: вот мы сейчас проводим реформы – тарифы растут, но потом они снизятся. Это заблуждение: нигде в мире этого не происходило! Опыт энергетики показывает: наоборот, тарифы растут опережающими темпами. Да и в странах Европы после того, как начали реформы, цены пошли вверх.
Кстати, сейчас мы работаем над большой монографией «Реформирование естественных монополий России». В ней сравниваем, как происходило реформирование естественных и не естественных монополий. Знаете, что интересно? При реформировании инфраструктурной и неинфраструктурной отраслей вы получаете разные результаты.
– Правительство, как известно, ждет сегодня предложений, в каком направлении продолжать реформы на железнодорожном транспорте. А что бы вы предложили?
– Я думаю, начинать надо с модели целевого состояния железнодорожного транспорта. Мы должны определить, каким хотим его видеть через десять… двадцать… тридцать лет. И каким требованиям он должен удовлетворять. А уже после этого выстраивать план, как достичь этой цели. Федеральные власти сейчас уже задумываются над тем, каким должен стать железнодорожный транспорт в отдаленном будущем. Это хороший знак. У нас есть свое видение перспективной модели. В ее основе должна быть вертикально интегрированная компания, осуществляющая перевозки на всей сети железных дорог России. На той же инфраструктуре должны функционировать один общесетевой пассажирский перевозчик и большое количество пригородных перевозчиков. В идеале, я думаю, региональные перевозчики могут быть интегральными, как в Германии, – когда они берут на себя все перевозки – и автобусные, и железнодорожные. Тогда стыкуются тарифы и маршруты, чтобы было удобно пассажиру.
Почему не рассмотреть такую модель: есть общесетевой перевозчик – пусть он и оперирует общим парком, а владельцы подвижного состава сдают ему вагоны в аренду. Ведь ни в одной стране мира нет такого понятия, как «оператор подвижного состава». Есть железнодорожная администрация, есть перевозчик и лизинговая компания. Кстати, лизинговая компания могла бы сдавать в аренду локомотивы. Это позволило бы национальному перевозчику не отвлекать средства на тягу, а заниматься только инфраструктурой.
Но для этого должна быть создана соответствующая нормативная база, при этом определен реальный источник финансирования инфраструктуры. И если такая модель позволит с прибылью функционировать локальным и маршрутным перевозчикам – ради бога, пусть работают! Но не в ущерб никому, в первую очередь – потребителю. У нас ведь как только начинаются реформы, все сразу забывают о потребителях. Только сейчас до регулирующих органов дошло, что тариф нельзя поднимать бесконечно. Мы по заказу Совета рынка электроэнергетики пытаемся определить «вилку»: минимум, который позволит отрасли нормально выполнять свои функции, в том числе обновлять сетевые мощности, и верхний предел – возможности плательщика, промышленности и населения в отдельности. Когда нам эту задачу ставили, мы спросили: а вы не боитесь, что возможности потребителя окажутся гораздо ниже, чем потребности электроэнергетики? Ну, говорят, если так получится – пойдем к государству просить деньги. Вот вам и весь рынок.
– Но что же делать с естественными монополиями – приватизировать или регулировать?
– Тотальная либерализация является такой же крайностью, как и плановая экономика. Кстати, некоторые специалисты за рубежом предлагают вообще отказаться от понятия «естественная монополия» и заменить его понятиями «публичная служба», «служба, необходимая всем», «служба общего экономического значения», которые точнее отражают суть дела. В Евросоюзе, например, согласно Римскому договору допускаются существование монополий и ограничение конкуренции в отношении всех служб общего социально–экономического значения. В нормативно–правовых актах стран ЕС присутствует такое понятие, как «общее социальное значение». Однако российское законодательство вообще практически не учитывает социальной функции естественно–монопольного сектора. Между тем ее цена, ее тарифы присутствуют в себестоимости практически всех товаров и услуг, потребляемых населением. И это определят особую роль этих отраслей для государства и жизни общества. Признание этого факта позволит выделить те сферы, в которых в силу общественной значимости конкуренция невозможна и даже опасна.
Экономический кризис как нельзя лучше стимулирует переосмысление роли естественных монополий в экономике России и подходов к их реформированию. На наш взгляд, как и в 90–е годы, управление спросом на продукцию естественных монополий и тарифами на их продукцию и услуги остается первоочередным и одним из наиболее действенных механизмов антикризисного управления.
Беседу вела Тамара АНДРЕЕВА,
обозреватель «ТР»
Get the App
