Идут оптимизация, систематизация и актуализация нормативно–правовой базы.
Состоялось очередное заседание коллегии Ространснадзора. На повестке дня был один вопрос: «Об актуальных вопросах контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации о безопасности движения на железнодорожном транспорте России и задачах на второе полугодие 2019 года».
Открывший заседание руководитель службы Виктор Басаргин отметил, что в условиях реформирования контрольно–надзорной деятельности и проведения «регуляторной гильотины», когда не только идет системная смена целевых показателей и приоритетов в работе службы, но и меняется вся структура контрольно–надзорной деятельности, включая правовую основу, служба принимает самое активное участие в выработке новых критериев обеспечения безопасности и в выявлении факторов риска с учетом первостепенной задачи – снижения «контрольного бремени» для бизнеса при безусловном обеспечении безопасности перевозочного процесса. Кроме того, глава ведомства подчеркнул, что в рамках реализации механизма «регуляторной гильотины» необходимо пересмотреть около 800 нормативных актов в сфере железнодорожного транспорта – МПС России, СССР. «Мы стремимся сделать так, чтобы вся нормативная база по железнодорожному транспорту была пересмотрена до конца текущего года», – резюмировал Виктор Басаргин.
Надо сказать, что Минтрансом России, железнодорожным бизнес–сообществом и представителями отраслевой науки с 2015 года уже ведется активная работа по пересмотру всех обязательных требований в области железнодорожного транспорта. Так, поначалу были отменены 63 нормативно–правовых акта, в 2016–м – уже 246, в 2017–м – 30, в 2018–м – 107. А с учетом задач на второе полугодие 2019–го уже отменен 201 нормативно–правовой акт, согласованы к отмене – 146, обсуждаются позиции по 62, на рассмотрении у экспертов – 473. Об этом проинформировал в своем докладе начальник Управления государственного железнодорожного надзора Александр Косарев.
Весной этого года появился на свет проект федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», разработанный Минэкономразвития. В нем провозглашена цель реформы контрольно–надзорных органов и объявлен ее главный принцип – предвидеть и предупредить возникновение угрозы охраняемым ценностям, а не реагировать на последствия ее проявления.
Для этого законопроектом предписано оцифровать существующие опасности и свое влияние на них, сократить количество обязательных требований для надзора и исключить «палочную систему» оценки деятельности инспекторов. Обеспечить приоритет профилактических мероприятий над контрольно–надзорными, минимизировать взаимодействие с контролируемыми лицами и многое другое.
Законопроектом формализованы и расширены инструменты государственного контроля (надзора), изучение которых позволило осознать еще один важный момент.
В ближайшее время придется без взаимодействия с контролируемым лицом оценивать соответствие объекта контроля обязательным требованиям и только при наличии угрозы идти к контролируемому лицу, а не приходить и искать у него нарушения.
Для лучшего понимания нового подхода построена модель будущей организации контрольно–надзорной деятельности. Ключевым для ее реализации является правильный выбор объектов контроля (кого проверять?) и перечня обязательных требований к ним (что проверять?), несоблюдение которых несет угрозу охраняемым ценностям. А результатом ее работы должно стать снижение риска причинения вреда охраняемым ценностям, который необходимо оцифровать.
Благодаря проведенной работе уже формируется пул обязательных требований, которые в будущем должны стать предметом государственного контроля, так как в соответствии со статьей 19 законопроекта обязательными требованиями для надзора будут считаться только те, которые вступят в силу с 1 января 2021 года.
Пока, правда, не очень понятно, каким документом они будут утверждены… Но есть предложение утвердить их в форме приложения к Положению о виде федерального государственного контроля (надзора) в сфере железнодорожного транспорта, утверждаемого Правительством Российской Федерации, которое должно быть разработано в соответствии со статьей 3 законопроекта.
«Мы внимательно изучили законопроект о госконтроле и надзоре и попробовали применить его положения уже сегодня в своей деятельности, – констатировал Александр Косарев. – Для железнодорожников это не новая парадигма, а осознанный многолетний труд, который позволил нам стать самой безопасной отраслью еще в 2003 году, что и было закреплено в Федеральном законе о железнодорожном транспорте.
С момента образования Рос-
транснадзора риски причинения вреда охраняемым ценностям уже были идентифицированы, классифицированы и формализованы, а полномочия по расследованию причин их проявления в наиболее тяжелых случаях возложены на Госжелдорнадзор. Это позволило накопить многолетнюю статистику о негативных событиях, сохранить знания о тяжести их последствий и причинах возникновения. Сегодня мы знаем, на что смотреть и что делать, если выявлены нарушения, которые с определенной частотой в истории железнодорожного транспорта приводят к транспортному происшествию. Следовательно, эти нарушения должны стать предметом надзора со стороны наших инспекторов.
Как пример, мы научились измерять качество ремонта подвижного состава, которое приносит нам наибольшее количество транспортных происшествий. Организовали мониторинг этого показателя в эксплуатации. Ранжировали все ремонтные предприятия по данному индикатору риска и применили существующую технологию рейдового осмотра, с помощью которой подтвердили фактическое наличие рисков возникновения транспортных происшествий у конкретного контролируемого лица.
Дали нашему инспектору шкалу реагирования, зависящую от доли вагонов, в которых в ходе рейда выявлены нарушения обязательных требований, угрожающих безопасности движения (тормоза, колес, тележки). По итогам первого полугодия увидели результат.
Кажется, нащупали шкалу оценки деятельности не через количество найденных нарушений, а через улучшение наработки на отказ после реализации мер государственного реагирования».
В настоящее время для железнодорожного транспорта уже сформированы укрупненные области обязательных требований, соблюдение которых должно стать предметом государственного контроля. Ведется работа по перечню индикаторов рисков нарушения обязательных требований и источникам информации о них по каждой укрупненной области предмета контроля.
Определены основные процессы, в которых нарушения обязательных требований могут привести к тяжелым транспортным происшествиям, а также производственные объекты контроля, за минимальный из них принята продукция железнодорожного назначения, подлежащая обязательной сертификации в соответствии с требованиями технических регламентов.
Установлены государственные источники информации об объектах контроля и их владельцах.
«Так как статьей 31 законопроекта запрещено запрашивать соответствующие сведения у контролируемых лиц, – сказал начальник управления, – для нас источником такой информации являются Росжелдор, Регистр сертификации и Росаккредитация.
В условиях отсутствия методики определения материального ущерба мы попробовали провести экспертную оценку тяжести последствий через количественные показатели, которые зафиксированы в наших значимых юридических документах. Пока не готов доложить окончательный результат, но в любом случае это дает нам возможность идти к решению задач реформы опережающими темпами».
Железнодорожники знают, что такое риск–ориентированный подход, умеют применять его в своей работе. «Но если причастные органы государственной власти не дадут к законопроекту поддерживающих документов, – заявил Александр Косарев, – то нам будет крайне тяжело подготовить проект положения о федеральном государственном контроле (надзоре) в том объеме, который предусмотрен статьей 3 законопроекта, с соответствующими этому последствиями».
Главный инженер департамента безопасности движения ОАО «РЖД» Александр Кошкин рассказал, что формирование риск–ориентированной модели позволило применить дифференцированный подход к проведению контрольных мероприятий с учетом ранжирования участников транспортного рынка по группам эксплуатационного риска.
Впервые были использованы методы проверки по чек–листам, что позволило сократить время на проведение проверок и обеспечить устранение нарушений до их проявления. В перспективе до 2021 года запланировано сократить долю плановых мероприятий до 20% от общего числа. На сегодня внедрен и используется перечень обязательных требований в области безопасности для структурных подразделений, проводится корпоративная сертификация системы менедж-
мента безопасности движения. Из 835 заявок предприятий на сегодня 150 будут подтверждены сертификатом соответствия системы менеджмента безопасности корпоративным требованиям ОАО «РЖД».
Проведено категорирование всех структурных подразделений, региональных дирекций на основе требований межгосударственного ГОСТа. Категория риска присваивается в зависимости от тяжести возможных последствий нарушений.
Президент НП «Объединение производителей железнодорожной техники» Валентин Гапанович, рассказывая о стандартизации как инструменте повышения качества и безопасности продукции, не преминул напомнить, что с коллегами из Белоруссии и Казахстана за десять лет разработаны и актуализированы 305 стандартов на железнодорожном транспорте. Приятно, что из 272 технических комитетов РФ их комитет по рейтингу Росстандарта стоит на первой строке по итогам 2018 года. Однако он выразил опасение, как бы под «гильотину» не попали те 10 тыс. стандартов, что были разработаны еще до 1991 года. Они успешно используются сегодня в отечественной промышленности. Поэтому нет необходимости их менять.
Об опыте административных реформ 15–летней давности вспомнил и исполнительный директор СРО НП «Совет операторов железнодорожного транспорта» Алексей Дружинин. Тогда все функции государственных органов изначально рассматривались как избыточные. И здорово, что удалось отстоять функционал госорганов в области транспорта. Вот и сегодня идет переформатирование системы управления транспортным комплексом. Некоторые проекты у представителей СРО вызывают массу нареканий. Есть понимание, что уход государства от регулирования совсем не значит его прекращение.
Свою озабоченность выразил и директор СРО Ассоциация «Промжелдортранс» Александр Маняхин. Он пояснил, что их организация координирует свои действия с Ространснадзором, а не так давно подписала с ним соглашение о взаимодействии с надеждой в разы повысить эффективность мероприятий, направленных на обеспечение безопасности движения и транспортной безопасности. Причем эффективность ожидается не только в достижении определенных показателей, но и в снижении издержек на контроль и надзор. Пока этого не получается. Взять, к примеру, ремонт подвижного состава. Так, стоимость получения разрешительной документации с 2005 года увеличилась более чем в 500 раз. А самой документации стало кратно больше. Это и сертификат соответствия, и свидетельство об аттестации отдельных отделений, и допуск после ремонта. А это все стоит немалых денег. А главное – все процедуры большей частью дублируют друг друга. Хорошо бы убрать избыточные требования.
…Одним словом, болевых точек еще много. Но по ним ведется где масштабная, а где точечная работа.
Виктор ДМИТРИЕВ
