О некоторых особенностях реализации ГЧП–проектов в Сибирском федеральном
округе (СФО).
Картина состояния дел с ГЧП в России была бы неполной, если бы в дополнение к анализу дел с государственно–частным партнерством в Центральном и Уральском федеральных округах не были рассмотрены проекты в Сибирском федеральном округе (СФО). Регион большой, потенциал, особенно сырьевой, – громадный, и при этом налицо отставание в развитии транспортной инфраструктуры. Вопрос в другом: а как развиваются проекты на принципах ГЧП на транспорте в регионе? И результаты исследования специалистами НП «Центр развития государственно–частного партнерства», как и выполненные по материалам ЦФО и УФО, это подтверждают.
Сибирский потенциал
Территория СФО составляет 5114,8 тыс. кв. км, или 30% территории России (больше по площади только ДФО).
Население Сибири всего 20,08 млн человек (14,3%). Плотность населения низкая и составляет 3,9 чел. на 1 кв. км, при этом доля городского населения составляет 71,1%.
На территории Сибири сосредоточены: 85% общероссийских запасов свинца и платины, 80% угля и молибдена, 71% никеля, 69% меди, 44% серебра и 40% золота.
Валовой региональный продукт – 715,2 млрд руб., или 11,4% ВРП по России. ВРП на душу населения составляет 34,5 тыс. руб., что ниже аналогичного показателя по России – 43,3 тыс. руб.
Ведущей отраслью экономики является промышленность: развиты топливная промышленность, энергетика, черная и цветная металлургия, машиностроение и металло-обработка, лесная и дерево-обрабатывающая промышленность, работают более 200 научно–исследовательских и опытно–конструкторских центров сибирских отделений РАН, РАМН, РАСХН, министерств и ведомств, оборонно–промышленного комплекса, более 100 вузов. Образовательный комплекс вполне способен полностью обеспечить потребности развивающейся экономики в высококвалифицированных кадрах.
Транссиб является сухопутным транспортным мостом между странами Западной Европы, Северной Америки и Восточной Азии. В перспективе транзитная роль Транссиба существенно вырастет после завершения строительства Северо–Российской евразийской железнодорожной магистрали, которая продолжит БАМ Северо–Сибирской железнодорожной магистралью (Севсиб) в европейскую часть страны и далее железнодорожной магистралью Белое море – Коми – Урал или железной дорогой Баренцево море – Коми – Урал к северным российским портам. Именно таким видится развитие Транссиба как для региона, так и для экономики страны в целом.
В долгосрочной перспективе это обеспечит достойную конкуренцию Китаю, активно восстанавливающему в современных форматах маршруты Великого шелкового пути через Казахстан и Среднюю Азию, и создаст предпосылки не только для сохранения, но и для увеличения объемов сибирского сухопутного транзита. Возможность строительства в более отдаленной перспективе железнодорожной магистрали через Берингов пролив создает совершенно новые, никогда ранее не имевшиеся возможности для торгово–транспортных отношений между Северной Америкой и Евразией и резко поднимает значение Сибири как мирового транзитного региона. При надлежащем развитии инфраструктуры определенную конкуренцию морским маршрутам по Индийскому океану, особенно для Северной Америки и Японии, может составить Северный морской путь. Не имеет альтернативы, с экономической точки зрения, сибирский авиатранзит Азия – Северная Америка.
Сибирь располагает богатыми рекреационными ресурсами, которые представлены уникальными природными комплексами озера Байкал, Телецкого озера, многочисленными и разнообразными источниками минеральных и термальных вод, запасами лечебных грязей в Республике Алтай, Республике Бурятии, Республике Тыве и Республике Хакасии, Алтайском и Забайкальском краях, лесными массивами, развитой гидрографической сетью, многочисленными памятниками истории, археологии и материальной культуры, живописными ландшафтами, разнообразными видами животных и промысловых рыб и т. п. Развитие индустрии отдыха и туризма имеет ярко выраженную социальную направленность и должно стать одной из важнейших региональных точек роста территорий Сибири.
По уровню социально–экономического развития в Сибири выделяются 3 группы субъектов РФ:
Первая группа – регионы с относительно высокой плотностью населения, относительно сбалансированной аграрной и промышленной экономикой, сравнительно высоким уровнем развития инфраструктуры и освоенности территории (Алтайский край, Новосибирская, Омская и Томская области). Здесь сосредоточены основной научно–образовательный и аграрный потенциал, обрабатывающий и перерабатывающий сектор промышленности Сибири. Государственная политика в отношении этих регионов должна быть направлена на ускоренное развитие региональных зон опережающего экономического роста, определенных с учетом конкурентных преимуществ и возможностей экономики субъектов РФ. Это будет выражаться в том, что развитие высокотехнологичных наукоемких отраслей и производств будет происходить в основном в наиболее развитых промышленных и агропромышленных районах Сибири.
Вторая группа – промышленные регионы, характеризующиеся ярко выраженной специализацией, относительно высоким уровнем развития перерабатывающей промышленности и ресурсных отраслей (Иркутская и Кемеровская области, Красноярский край, Республика Хакасия). Государственная политика в отношении этих регионов должна быть направлена на институциональную и финансовую поддержку комплексного развития с целью стабилизации их присутствия на внутреннем и внешнем рынках топливно–сырьевых ресурсов и притока валютных ресурсов.
Третья группа – регионы с относительно низкой плотностью населения и сравнительно низким уровнем социально–экономического развития, к которым можно отнести Республику Алтай, Республику Бурятию, Республику Тыву и Забайкальский край. Стратегическим направлением региональной политики по поддержке этих регионов является адресная государственная поддержка и комбинированное использование элементов ресурсной, инновационной и рекреационной составляющих Сибири. Огромное значение для регионов третьей группы будут иметь крупные инвестиционные проекты, реализация которых благоприятно скажется на социально–экономическом развитии территории и повышении ее инвестиционной привлекательности.
Действенной мерой по развитию регионов Сибири с низким уровнем социально–экономического развития для привлечения инвестиций в создание современных производств станет создание на таких территориях зон с особыми условиями ведения хозяйственной деятельности. Среди них – зоны территориального развития и особые экономические зоны.
Стратегической целью развития Сибири до 2020 года является обеспечение устойчивого повышения уровня и качества жизни населения на основе сбалансированной социально–экономической системы инновационного типа, гарантирующей национальную безопасность, динамичное развитие экономики и реализацию стратегических интересов России в мировом сообществе.
Обязательное условие
Обязательным условием нормальной работы экономики любой страны всегда являлось слаженное взаимодействие государства и частного сектора. На сегодняшний день одним из наиболее перспективных направлений развития экономики является, как известно, государственно–частное партнерство (ГЧП), представляющее собой институциональный и организационный альянс государства и частного сектора для реализации общественно значимых проектов и программ в различных отраслях экономики.
Сравнивая объемы привлекаемых инвестиций в основной капитал по регионам СФО за период с 2008 года по сентябрь 2010 года, можно сказать, что лидирующую позицию занимает Красноярский край (табл. 1).
Инвестиции в основной капитал по регионам СФО за период 2008–2010 гг.
За ним следуют Кемеровская, Иркутская, Новосибирская и Томская области.
Анализ предоставленной органами власти субъектов СФО информации о существующих региональных инфраструктурных проектах обозначил наиболее перспективные направления для осуществления инвестиционной деятельности в регионах СФО, выявил регионы, лидирующие как в целом по количеству реализуемых проектов, так и по числу проектов ГЧП среди 12 регионов СФО, а также расставил позиции регионов с точки зрения стоимости осуществления проектов (табл. 2).
Инфраструктурные проекты СФО
По количеству реализуемых инфраструктурных проектов на территории региона, согласно данным, предоставленным органами власти субъектов, лидирует Кемеровская область, однако стоимость реализации большинства заявленных регионом проектов составляет менее 500 млн руб.
По числу крупномасштабных капиталоемких проектов лидирует Красноярский край.
Наибольшее число проектов ГЧП реализуется на территории Республики Алтай. Далее в списке по числу региональных проектов ГЧП следуют Красноярский край, Омская и Томская области и Алтайский край.
Лидирующей отраслью по количеству реализуемых инфраструктурных проектов в регионах СФО на сегодняшний день является транспорт (45 проектов). По 28 проектов реализуется в сферах ЖКХ, энергетики и комплексного развития территории. Третье место среди регионов СФО занимает сфера здравоохранения (24 проекта).
В рамках ГЧП наибольшее число проектов реализуется в сфере ЖКХ (22 проекта). С применением механизмов ГЧП осуществляются 19 проектов в области комплексного развития территории и 18 проектов в транспортной отрасли.
Всего, по данным региональных органов власти, на территории СФО в настоящее время уже реализуются 197 инфраструктурных проектов, 106 из которых можно отнести к ГЧП.
В рамках проведения анализа состояния ГЧП в регионах Сибири была рассмотрена законодательная база субъектов СФО, регулирующая правоотношения в данной сфере. На сегодняшний день она включает в себя 6 региональных законов о ГЧП (соответствующие нормативно–правовые акты приняты в Республике Алтай, Республике Тыва, Забайкальском крае, Кемеровской, Омской и Томской областях). В трех регионах ведется или планируется разработка законопроекта о ГЧП (Республика Бурятия, Республика Хакасия, Алтайский край), в трех субъектах (Красноярский край, Иркутская и Новосибирская области) нормативных правовых актов о ГЧП нет, но органами власти этих субъектов ведется работа по принятию таких законов.
На сегодняшний момент в определениях государственно–частного партнерства, как и в случае УрФО, доминирующим является проектный подход, согласно которому ГЧП представляет собой определенный тип отношений между государством и частным инвестором на оговоренных условиях, действующих ограниченный период времени, с разделением рисков, в целях реализации инфраструктурных проектов. Понимание ГЧП среди чиновников становится все более практичным и узким.
Рейтинг инвестиционной привлекательности регионов Сибирского округа в рамках Российской Федерации представлен в табл. 3.
Рейтинг инвестиционной привлекательности регионов СФО
Средний уровень потенциала присвоен Красноярскому краю, Иркутской, Кемеровской, Новосибирской областям, у остальных потенциал пониженный. Повышенные риски, как правило, законодательные и финансовые.
Для большинства экспертов состояние ГЧП в регионе определяется развитостью законодательной базы, институтов и проектной практики. В целом ситуация с развитием институциональной основы и нормативной базы для реализации инфраструктурных проектов (в том числе на основе ГЧП) в регионах СФО достаточно однородна и может оцениваться как «нулевая» с тенденцией к улучшению. В частности, нет как таковых специализированных структур, координирующих реализацию инфраструктурных проектов – привлечение внебюджетного финансирования, работу с инвесторами и т. п. Проекты попадают в различные профильные ведомства – от департаментов по инвестициям или внешнеэкономической деятельности до отраслевых подразделений. Нередко из–за того, чье ведомство будет курировать тот или иной инфраструктурный проект, разворачиваются внутренние аппаратные войны. Вместе с тем есть тенденция к развитию институтов и формированию региональных «центров компетенций»: формируются межведомственные рабочие группы, создаются центры развития ГЧП при региональных администрациях при участии Центра развития ГЧП (в Новосибирской, Иркутской областях) или же специальными полномочиями наделяются уже существующие государственные учреждения.
Проектная практика в регионах СФО активно начала развиваться только в последние два–три года. Дефицит бюджетных средств, усугубленный кризисным периодом в экономике, подталкивает региональные администрации и муниципалитеты к более активным и смелым действиям, попыткам найти основу и «сложить» проект с частным партнером.
При всех особенностях сибирских территорий и различиях в потребностях в модернизации или создании новых инфраструктурных объектов есть общие условия, характерные для округа в целом. Так, если по количеству реализуемых инфраструктурных проектов традиционно лидирует транспортная отрасль, то с точки зрения актуальности наиболее востребованной можно назвать для всех регионов сферу ЖКХ и для некоторых – туристско–рекреационный комплекс. Не случайно по количеству проектов ГЧП лидирует ЖКХ (сфера водоснабжения и водоочистки, мусоропереработка), затем следует комплексное развитие территорий и на третьем месте – транспорт. Есть основания полагать, что на ближайшие несколько лет эта тенденция сохранится, и на первое место для применения механизмов ГЧП в большинстве регионов выйдет социальная инфраструктура, в частности, ЖКХ, туризм и здравоохранение, а также проекты строительства или реконструкции школ и детских садов.
Как и в Центральном федеральном округе, в Сибирском для реализации инфраструктурных проектов используются инвестиционные соглашения различного типа, арендные отношения, особые экономические зоны, концессии, совместные предприятия.
Что касается используемых источников финансирования проектов, то на первом месте в рейтинге стоят средства федерального и регионального бюджетов, в том числе средства федеральных и региональных целевых программ, затем следуют ресурсы Инвестиционного фонда и банковских структур (кредиты). Упоминались финансовые механизмы госгарантий (в транспортной сфере) и субсидий, а также (единичный случай) выпуск облигационных займов.
Для инвестиционного климата очень важно, какой уровень кредитоспособности имеет каждый регион среди субъектов РФ (табл. 4).
Интегрированный уровень относительной кредитоспособности субъектов СФО
Определение уровня кредитоспособности – процесс достаточно сложный, и выполнялся он на основе анализа двух групп критериев:
– критерии, определяющие финансовое состояние региона (по данным отчетов об исполнении бюджетов субъектов РФ);
– критерии, определяющие уровень экономического развития региона в части формирования доходной части бюджета.
В первую группу входят: отношение объема долга к объему доходов бюджета без учета объема безвозмездных поступлений; отношение объема доходов без учета безвозмездных поступлений от других бюджетов бюджетной системы РФ к общему объему доходов; объем доходов без учета безвозмездных поступлений от других бюджетов бюджетной системы РФ; отношение дефицита бюджета к доходам бюджета.
Во вторую группу критериев входят: объем производства товаров и услуг на душу населения; отношение задолженности по налогам к объему налоговых платежей; доля прибыльных предприятий в общем количестве зарегистрированных на территории региона; сальдо прибылей и убытков предприятий; денежные доходы населения; инвестиции в основной капитал на душу населения.
Разброс показателей от 12–й позиции Новосибирской области до 79–й позиции в республике Алтай – это свидетельство не только различий в возможностях у регионов по привлечению заемных средств, но и проведения различной кредитно–денежной политики региональных властей.
Жидковато…
Анализ транспортных проектов, реализуемых на принципах ГЧП, в СФО «облегчают» два субъекта: Республика Бурятия и Новосибирская область, – в них ни в настоящее время, ни в обозримой перспективе не планируется транспортных проектов, которые финансировались бы государством и бизнесом. С этими субъектами все понятно: нет объектов – нет проблем с их реализацией. А что у остальных?
В республике Алтай из четырех инфраструктурных проектов два реализуются на принципах ГЧП. Касаются они строительства и реконструкции аэродрома и аэропортового комплекса в Горно–Алтайске. Пока на эти цели требуется 743,6 млн руб., работы ведутся с 2010 года. Задействованы средства федерального и республиканского бюджетов, а также внебюджетные источники. Что касается реконструкции Чуйского тракта и строительства железнодорожной линии Бийск – Горно–Алтайск, то источниками их финансирования, соответственно, будут федеральный бюджет и средства ОАО «РЖД».
В Республике Тыва ни сроки, ни источники финансирования строительства железной дороги Кызыл – Урумчи не определены; строительство железной дороги Кызыл – Курачино в увязке с освоением Улуг–Хемского угольного бассейна вызывает больше уверенности в реализации, так как уже создан консорциум в составе «Евраз группы» и «Северстали», 50% общих расходов, а это 98 млрд руб., берет на себя государство. В Республике Хакасия к проектам, реализуемым на принципах ГЧП, строго говоря, можно отнести только один проект, а именно – реконструкцию аэропортового комплекса в Абакане. С 2011 по 2015 год из федерального, республиканского бюджетов и частных инвестиций 5,5 млрд руб. будут потрачены на реконструкцию покрытий и установку светосигнального оборудования. Что касается проекта строительства автодороги Абакан – Таштагол, то оно предполагается только за счет бюджета, а перегрузочный комплекс в п. Туим будет строиться только за счет частных инвестиций.
В Алтайском крае в процессе реализации находятся два проекта ГЧП по реконструкции аэропорта в г. Бийске, что потребует 2,4 млрд руб., в том числе 1 млрд руб. частных инвестиций, а также реконструкция автодороги Змеиногорск – Рубцовск, где из необходимых 544 млн руб. более половины (310 млн руб.) – это частные инвестиции. Окончание реконструкции – 2014 год.
В Забайкальском крае список транспортных инфраструктурных проектов представительный: реконструкция участков дорог Чита – Хабаровск, Чита – Забайкальск, Могойтуй – Первомайский, строительство дороги Сретенск – Усть–Карск, реконструкция внутренних водных путей в с. Чара. Все эти объекты предполагается, к сожалению, строить за счет средств бюджета. Реконструкция части Забайкальской железной дороги – Карымская – Забайкальская – будет вестись только за счет средств ОАО «РЖД». И лишь один проект может быть номинирован как проект ГЧП – это строительство новой линии железной дороги Нарын 1 – Газимурский завод. До 2012 года необходимо освоить 24,18 млрд руб. средств Инвестфонда и ОАО «ГМК «Норильский никель». Проект успешный – в 2010 году открыто движение на участке в 134 км.
В Красноярском крае только два проекта из семи имеют признаки ГЧП. Первый – строительство автодороги Мотыгино – Широкий Лог. Совместные вложения Инвестфонда, бюджета края и Новоангарского обогатительного комбината в объеме 1 млрд руб. предполагается освоить до 2015 года. Что же касается строительства железной дороги Кызыл – Курагино, то 50% необходимых инвестиций, а это почти 50 млрд руб., выделит ЗАО «Енисейская промышленная компания», остальные средства – из Инвестфонда.
В Кемеровской области в реализации практически всех транспортных проектов рассчитывают только на бюджетные средства. И только в двух случаях к бюджетным средствам добавляются средства ОАО «РЖД» – в проекте строительства вторых железнодорожных мостовых переходов через р. Томь и в реконструкции тоннеля со стороны второго пути на участке Курегеш – Карлык. На это требуется 10 млрд руб. до 2015 года. ГУ «Кузбасспассажиравтотранс» примет участие в строительстве автостанции в пгт Тисуль с финансированием 25 млн руб. до 2012 года.
В Омской области в транспортном комплексе реализуются два очень значимых проекта на принципах ГЧП. В первую очередь – это строительство международного аэропорта Омск–Федоровка с объемом финансирования 7,5 млрд руб., причем из внебюджетных источников предполагается привлечь 90% средств до 2016 года. Второй проект – это Евразийский транспортно–логистический узел, на который потребуется 2,9 млрд руб., в том числе 30% будет вложено частной компанией. Проект будет реализован через 2,5 года после начала финансирования.
В Томской области планируются к реализации всего три проекта в транспортной сфере, но признаками ГЧП обладает только один – реконструкция аэропорта в Томске, на что потребуется 1,6 млрд руб. Половина средств будет обеспечена за счет внебюджетных источников, проект должен быть закрыт до 2016 года. Два других проекта – логистичекий комплекс и строительство и реконструкция дороги Пермь – Ханты–Мансийск – Нижневартовск – Томск – будут реализованы в первом случае только за счет частных средств, во втором – за счет средств бюджета.
Особое место занимает Иркутская область, где намечены два проекта в области транспорта, которые могут быть реализованы на принципах ГЧП, но ни инициаторы проектов, ни объемы инвестиций, ни источники финансирования не определены.
Подводя итог проектам в субъектах СФО в транспортной сфере можно сказать, что большого развития они не получили, за исключением отдельных проектов в Омской области (аэропорт Омск–Федоровка), железнодорожных проектов в Кемеровской области, строительства новой линии железной дороги в Забайкальском крае. Транспортная сфера не стала сферой приложения ГЧП в Сибирском округе, и это несмотря на разработанную нормативную базу, громадный потенциал региона, имеющуюся объективную потребность в развитии инфраструктуры, без которой дальнейшее развитие невозможно. Так что сибирского размаха не получилось…
* * *
Не хотелось бы оканчивать разговор об инвестпроектах в Сибири на такой минорной ноте, тем более что основание для оптимизма появилось. Как уже сообщалось, Президент Российской Федерации Дмитрий Медведев подписал распоряжение «Об инвестиционных уполномоченных в федеральных округах». По Сибирскому федеральному округу эти обязанности возложены на заместителя полномочного представителя Президента РФ в СФО Владимира Псарева. Насколько улучшится инвестиционный климат в результате работы института уполномоченных – покажет время, но то, что административный ресурс ГЧП в регионах укрепится – это точно.
Ирина ПОЛЯКОВА,
обозреватель «ТР»,
кандидат экономических наук
№37 (689) 15 Сентября 2011 г.
Get the App
