• апреля 20, 2017 В ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РФ

    В интересах безопасности

    Подписано постановление Правительства РФ об утверждении требований по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требований к антитеррористической защищенности объектов метрополитена.Подписанным постановлением утверждены также требования для различных…
  • апреля 20, 2017 В СОВЕТЕ ФЕДЕРАЦИИ

    Разделить понятия

    В Комитете СФ по социальной политике прошло заседание, на котором обсуждались вопросы, связанные с обеспечением безопасности жизнедеятельности и здоровья детей. Особое внимание при этом было уделено осуществлению организованных перево-зок групп детей…
  • апреля 20, 2017 В ГОСДУМЕ РФ

    Приоритетное право

    Госдума приняла в первом чтении проект федерального закона «О внесении изменения в статью 4 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации в части, касающейся каботажа».Законопроект разработан с целью закрепления за судами, плавающими под…
  • апреля 20, 2017 95

    Хроника 17 – 23 апреля 2017 года

    В Госдуме РФ состоялись парламентские слушания на тему совершенствования законодательства в области оказания медпомощи на транспорте.
    Состоялся очередной съезд Союза транспортников России.
    В Москве прошла Международная выставка по транспорту и логистике «ТрансРоссия–2017».
    На Казанском вокзале столицы прошел «Пассажирский форум–2017».

Наши сайты

AD200 60  new logo id

Теория и практика «белых пятен»

Теория и практика «белых пятен»Законов в отрасли много,
но от этого авиаторам не легче.

Теория и практика «белых пятен»Многие теоретические аспекты в дискуссиях на первой научно–практической конференции «Воздушное право России: развитие и перспективы» не случайно были предельно заострены. Очевидна была и некоторая провокационность многих вопросов. Однако такая точка зрения помогла вскрыть корни наболевших в авиации проблем.

Живем не по понятиям

– Современное состояние правового регулирования авиационной отрасли характеризуется наличием многих проблем, главными из которых являются незавершенность и пробелы в законодательной базе, недостаточная активность в исполнении норм и стандартов Международной организации гражданской авиации, слабое научное обеспечение нормотворческой деятельности в области использования воздушного пространства. При этом массив правовых актов, содержащих регулирующие авиационную деятельность нормы, достаточно высок, – сказал на конференции президент Национальной ассоциации воздушного права Сергей Юрьев.
Действительно, в 2009 году в РФ появилось 10,5 тыс. официально опубликованных документов, касающихся регулирования работы авиакомплекса. Не меньше законодательных актов являлось взору авиаторов и в предыдущие годы. А всего, как уточнил эксперт ИКАО и Комитета Госдумы РФ по транспорту Виталий Бордунов, современная нормативная база российского воздушного законодательства насчитывает свыше 7 млн документов и ее объем неконтролируемо растет.
С одной стороны, это хорошо: ученые стали разрабатывать правовые проблемы, связанные с развитием воздухоплавания. Однако до сих пор, как выяснилось, в РФ нет единства мнений ученых по главному вопросу: каков предмет воздушного права? Отсюда вытекает другой вопрос: а что следует относить в РФ к понятию «авиакомплекс»?
Скажете, дескать, казуистика. Но вот возьмем практический аспект: создали в одном из регионов две первые саморегулируемые организации в авиации. А в них вошли представители и заводов гражданской авиации, и агентств воздушных сообщений, и научно–исследовательских организаций, и учебных заведений, и предприятий инфраструктуры. Однако относятся ли данные организации к авиакомплексу? Можно ли считать, что и они имеют право выражать интересы авиаторов? Или же все эти организации правильнее было бы рассортировать по нескольким СРО – авиапрома, научного–исследовательского комплекса, предприятий инфраструктуры и сервисных компаний, связанных с авиабизнесом? Все зависит от поправок, которые могут быть внесены в российское законодательство.
Неудивительно, что пока не уточнены основные понятия, многие из представителей авиабизнеса не спешат создавать свои СРО. Хотя в принципе в кулуарах конференции ее участники признались: если бы ситуация прояснилась, то в отрасли довольно скоро сформировалось бы еще несколько саморегулируемых организаций. Но пока многим компаниям в Москве, Санкт–Петербурге и других регионах не совсем понятно, для чего надо объединяться. Для того, чтобы иметь право вносить поправки в законодательство? Но для этого в уже существующих и завоевавших авторитет на рынке ассоциациях есть достаточно юристов, голос которых прекрасно слышен в Минтрансе России, что, кстати, еще раз доказала научно–практическая конференция в Санкт–Петербурге. И от того, что предложения поступят в министерство от СРО, которая объединяет некоторое количество предприятий авиакомплекса, веса им не добавится.
Забавной выглядела и идея создать в каждой транспортной отрасли сначала по одной маленькой СРО, а потом объединить их в одну большую – общетранспортную. Об этом, правда, говорили уже на других конференциях, которые тоже недавно прошли в Санкт–Петербурге, но были посвящены иной проблематике. В частности, президент Северо–Западной лизинговой ассоциации Кирилл Царев, который как раз и обратил внимание на подобную идею у транспортников, весьма метко по этому поводу заметил следующее: многие основатели движения СРО среди транспортных компаний искренне считают, что если насоздают свои саморегулируемые организации, то им сразу больше дадут денег от государства, а еще больше они получат средств в лизинг и по кредитам. Такая позиция, считает Кирилл Царев, – наивна: никто ничего СРО не даст. С протянутой рукой его членам выходить на рынок бесполезно. А председатель одного из подкомитетов Торгово–промышленной палаты РФ Алексей Акиндинов по этому же поводу добавил, что изобретение корпоративных стандартов в системе саморегулирования, которым хотят заниматься в самых разных отраслях, включая транспорт, без глубокого понимания системы существующих международных стандартов, требований Минфина и отраслевых министерств – путь в никуда: сначала надо понять, что хочет государство, куда оно направляет рынок, найти точки соприкосновения с этой стратегией, а уже только потом искать компромиссы в виде инициатив СРО.
Применительно же к авиации, как заявили в кулуарах многие участники конференции «Воздушное право России: развитие и перспективы», в нынешней ситуации входить в СРО – образно говоря, все равно что заниматься самоистязанием, добровольно надеть на себя вериги, которые неизвестно зачем придется потом носить. Сначала надо определиться с основополагающими понятиями в отрасли, внести соответствующие поправки в Воздушный кодекс РФ, а уже потом настанет черед саморегулированию.

О чем же спорили юристы

На конференции было предложено несколько трактовок предмета воздушного права. Первый вариант – это вопрос об использовании воздушного пространства. К нему примыкают все определения, по которым воздушное право – часть общего транспортного права. Если разделить эту точку зрения, к авиакомплексу следует относить только авиакомпании, аэропорты и учреждения, занимающиеся подготовкой кадров для авиации. Регулированием их деятельности должен заниматься Минтранс России, которому делегируются все права. Он же вносит все поправки в российское законодательство.
Вторая группа определений соотносит предмет воздушного права со сферой отношений между государствами и международными авиационными организациями по поводу использования воздушным транспортом воздушного пространства над государственной территорией. В таком случае авиакомплекс охватывает примерно те же самые предприятия, однако его регулирование получается двойственное: часть вопросов относится непосредственно к ведению Правительства РФ. А часть – делегируется Минтрансу. Отсюда два источника внесения поправок в федеральные законы: через постановления правительства РФ, указы Президента РФ и через законопроекты, поступающие от Минтранса.
Третья группа определений выносит предмет воздушного права в сферу отношений между государствами. В таком случае основные полномочия в регулировании авиации принадлежат Правительству РФ. И оно должно расставить по полочкам, что представляет из себя авиакомплекс. Тогда в него может вообще войти все, что угодно. Вплоть до промышленных предприятий, выпускающих салфетки на кресла в салонах самолетов и педали для дельтапланов.
Сегодня дело доходит до абсурда: ни один юрист не смог ответить на простой вопрос статс–секретаря – заместителя министра транспорта Сергея Аристова, кто по российским законам имеет право утверждать Федеральные авиационные правила: Правительство РФ, лично Президент РФ или Минтранс? Воздушный кодекс РФ это не уточняет…
В этой связи понятна позиция практических работников, представляющих субъектов авиационной деятельности, которых не удовлетворяет подобная неопределенность. Например, в ОАО «Аэрофлот» полагают, что современная нормативная база оказывается противоречивой и устаревшей, а существующее регулирование отрасли «не направлено на организацию эффективной деятельности авиакомпаний, а строится на ограничении прав и не создает среду для развития перевозчиков». Другие респонденты считают, что правовое регулирование авиационной деятельности, обеспечивая в целом нынешнее состояние отрасли, не в полной мере удовлетворяет современным требованиям, поэтому авиационное законодательство требует дальнейшего совершенствования и обновления.
В частности, ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» полагает, что «правовое регулирование авиационной деятельности значительно отстает от динамично развивающейся области, какой является авиация. Более того, на сегодняшний день можно уверенно сказать, что пробелы в государственном регулировании такого направления, как авиация общего назначения (АОН), являются тормозом ее развития. Несовершенство, а порой и отсутствие какого–либо регулирования провоцирует владельцев и собственников воздушных судов малой авиации на нарушения правил использования воздушного пространства, что создает реальную угрозу безопасности полетов коммерческой гражданской авиации».
ОАО «Авиаэкспорт» отмечает: «Представляется, что признать нынешнее состояние правового регулирования авиационной деятельности удовлетворительным можно лишь условно. Требует дальнейшей регламентации деятельность центров по подготовке и переподготовке летного состава, правил эксплуатации воздушных судов, приведение их в соответствие с требованиями международных правил с целью продвижения российских воздушных судов на рынки других стран».
В итоге большинство участников рынка склоняются к тому, что поправки следует внести прежде в Воздушный кодекс РФ, где уточнить роль государства и полномочия Минтранса России в соответствии с требованиями международного права, а затем – определить основные инструменты повышения эффективности авиационной деятельности. Причем авиапром и отраслевая наука должны быть выделены в особые сегменты рынка со своей системой госрегулирования. Регулирование перевозочной деятельности не должно смешиваться с регулированием авиационной инфраструктуры. В противном случае все расходы в отрасли в конечном итоге ложатся на пассажира. Это ненормально, когда цены на российских авиалиниях в среднем оказываются втрое завышены по сравнению с западными тарифами на те же расстояния. Из–за путаницы в понятиях очень сложно разобраться в структуре ценообразования в российской авиации, и почему большинство предприятий отрасли, которая находится в ведении Росавиации, остаются убыточными.

На стыках законов

– Тематика вопросов, которая обсуждалась на конференции, оказалась настолько актуальной, что на ней выразили желание присутствовать представители прокуратуры, МВД и ФСБ РФ. По сути, мы встаем перед необходимостью найти способы сочетания госнадзора, госрегулирования авиакомплекса РФ со сферой конкурентной борьбы, в которой российским авиакомпаниям приходится участвовать на мировом рынке. И без поддержки государства они не могут устоять в ней. Россия иногда проигрывает, не находя адекватных мер, – сказал заместитель руководителя Федеральной службы по надзору в сфере транспорта Владимир Черток.
– Многие проблемы в РФ начались с того, что роль юридической науки в авиационной отрасли свели к минимуму, заменив ее технократическими дисциплинами, – выразил свою точку зрения профессор кафедры транспортного права СПбГУ ГА Михаил Волков.
– Меня удивляет, что Россия в своем Воздушном кодексе безоговорочно признает приоритет правил ИКАО: если положения, касающиеся авиации, противоречат ИАКО, то автоматически действуют международные правила. Между тем во многих странах к ним приняты национальные дополнения. Но для этого шага должно быть развито сравнительное право, проводиться анализ мировых практик. Выпуская приложения, за их последствия отвечает государство. И если поправка будет признана неудовлетворительной, то иски пассажиры имеют право подавать не только к авиакомпаниям, но и к государству. Такие прецеденты имеются, – сказал член Королевской ассоциации аэронавтики Великобритании Тим Анмак, тонко намекая на то, что, очевидно, российское государство не рискует брать на себя подобные обязательства. Дескать, не с этого ли начинаются и обсуждаемые на конференции проблемы в российской авиационной отрасли?
Вопрос этот позволим себе оставить риторическим. Остается в заключение уточнить: что касается юридической практики, то в ней многие указанные коллизии не видны и компенсируются тем, что управление авиационной отраслью в России осуществляется, по сути, в двух ипостасях: часть вопросов относят к договорному праву, регулирующему перевозки, а часть – к административному праву, которое регулирует использование воздушного пространства. Суть в том, что разграничение этих двух видов права происходит подчас достаточно сумбурно. И многие недостатки лежат, с юридической точки зрения, как раз в «белых пятнах» и отсутствии стыков между этими двумя видами права. С этими теоретическими проблемами и надо бы в первую очередь разобраться. Потому что в противном случае намного сложнее решать и многие чисто практические задачи.

Андрей ЛАЗАРЕВ

Статистические данные о финансовой деятельности организаций воздушного транспорта
по аэропортовому обслуживанию, млн руб.

Таблица

Источник: данные Управления правового обеспечения
и имущественных отношений
Федерального агентства воздушного транспорта

№ 16 (979) 17 – 23 апреля 2017 года

Новости 281

На раскачку времени нет

Председатель Правительства РФ Дмитрий Медведев провел заседание президиума Совета при Президенте России по стратегическому развитию и приоритетным…
Транспортная политика 283

ДНК общественного транспорта

В России внедряется социальный стандарт транспортного обслуживания населения. К основным проблемам, затрудняющим использование общественного…
Воздушный транспорт 322

Черная полоса для отрасли осталась позади

Такое мнение высказал на брифинге руководитель Росавиации. По традиции после завершения коллегии Федерального агентства воздушного транспорта его…
Образование 276

Следующая станция – университет

Факультет довузовской подготовки МИИТа поможет школьнику подтянуть знания по физике, математике и информатике. Выбор будущей профессии является…
Безопасность 278

В поисках баланса

между требованиями транспортной безопасности и рентабельностью работы субъектов отрасли. В Санкт–Петербурге завершил работу VII Международный…
Спорт 239

Золотая награда министра

Cборная Минтранса России успешно выступила на турнире Правительства РФ «Росич». Cборная Минтранса России приняла участие в официальном футбольном…
Показать все

Документы Министерства транспорта РФ

Показать все