«Окрашенный» рубль

О возможностях реформы системы финансирования дорожного хозяйства страны рассказывает заместитель руководителя Росавтодора Иннокентий Алафинов.

Стремительно набирает обороты 2012 год. Дорожной отрасли страны он сулит кардинальные перемены. Оптимизм российских дорожников имеет реальную основу: уже в этом году до трети регионов могут получить в 3–4 раза больше средств на содержание и развитие автодорог. Объемы финансирования дорожных работ на федеральных автотрассах пусть и медленнее, но тоже будут расти: в сравнении с 2011 годом прирост к 2014 году может составить до 30%. Резкий рост бюджетных инвестиций призваны обеспечить возрожденные дорожные фонды.
Дополнительные финансы открывают дорогу новым техническим возможностям, современным технологиям, которые могут повлиять на эффективность использования ресурсов и сократить стоимость объектов. Более того, воссозданные дорожные фонды могут стать новым стимулом для развития механизма государственно–частного партнерства в инфраструктурном строительстве. Об этих и других возможностях реформы системы финансирования дорожного хозяйства страны рассказывает заместитель руководителя Федерального дорожного агентства Иннокентий АЛАФИНОВ.
– В начале напомню о тех последовательных шагах, что были предприняты в последние годы Минтрансом России и Росавтодором при активном участии руководителей регионов и депутатов Федерального собрания РФ для создания законодательной основы работы дорожного хозяйства. Для исполнения закона «Об автомобильных дорогах…» только на федеральном уровне принято около 25 нормативно–правовых актов Правительства РФ, Минтранса России, Росавтодора. А в субъектах РФ – около 500 региональных законодательных и нормативно–правовых актов.
Серьезным шагом стало законодательное закрепление принципа нормативного финансирования ремонта и содержания автодорог. По федеральным трассам завершение перехода на 100%–ное нормативное финансирование планируется в 2014 году. К началу текущего года нормативы затрат на содержание региональных автодорог и правила их расчета были утверждены в 66 субъектах РФ, на ремонт – в 63 субъектах. Однако при прежних условиях финансирования реализация этого принципа могла растянуться на десятилетия. Завершение перехода на нормативное содержание и ремонт дорог во многих регионах планировалось в 2020 году, а в некоторых (Омская область) – лишь в 2025–м. Ускорило решение проблемы реформирование системы финансирования дорожного хозяйства страны, предусматривающее воссоздание системы дорожных фондов.
Дорожные фонды – распространенный во всем мире механизм финансирования дорожных работ. По налогово–бюджетной схеме road money, то есть за счет целевых («окрашенных») дорожных налогов, заложенных в цену моторных топлив, развиваются дорожные сети общего пользования в большинстве стран мира. Именно через дорожные фонды в США финансировалось строительство современной сети скоростных автомагистралей (хайвеев), которая позволила преодолеть территориальную разобщенность страны, связать штаты.
Опыт функционирования дорожных фондов есть и в России. В период с 1991 года в течение десятилетия дорожные фонды являлись основным инструментом финансирования строительства и содержания дорожной инфраструктуры. Они пополнялись за счет поступлений от топливных акцизов, налогов с предприятий. Однако в 2001 году дорожные фонды были ликвидированы в ходе отмены оборотных налогов.
После ликвидации дорожных фондов расходы на строительство, ремонт и содержание автодорог сильно сократились. Возник колоссальный разрыв между потребностями автомобилистов в улучшении дорог и фактическими возможностями для этого. Так, к 2005 году общий объем финансирования автодорог упал в сопоставимых ценах по сравнению с 2000 годом почти в два раза. В 2007–2009 годах усилиями Минтранса России объемы финансирования удалось частично восстановить. Однако темпы роста бюджетных инвестиций все равно отставали от темпов роста экономики, автомобилизации. Это не позволяло кардинально улучшить качество дорожной сети, увеличить ее протяженность, решить проблему повсеместно возникающих транспортных заторов. В некоторых регионах на содержание километра дороги в месяц выделялось всего несколько тысяч рублей. И за эти деньги надо было провести ремонт, хотя бы ямочный, содержать в порядке дорожные знаки и ограждения, очищать трассу от снега, обрабатывать ее противогололедными средствами.
Из–за острого дефицита финансов снижалось качество строительства и ремонта: чтобы экономить, подрядчики старались пройти по нижней грани стандартов. На региональной сети выполнялось всего около 15% ремонтных работ от ежегодной нормативной потребности. Проблемы дорожников усугублялись непредсказуемостью бюджетных вливаний, размеры которых постоянно корректировались. Частые изменения бюджетных процедур, а также запоздалое утверждение целевых программ взвинчивало издержки подрядчиков. Компании были вынуждены затыкать финансовые дыры дорогостоящими кредитами.
И вот в 2010 году по инициативе Минтранса России, при поддержке Президента РФ и Правительства РФ было принято решение возродить дорожные фонды. Федеральным законом № 68 от 6 апреля 2011 года внесены изменения в Бюджетный кодекс РФ и ряд других законодательных актов. Дорожные фонды стали составной частью федерального и регионального бюджетов. Предусмотрена возможность переносить остатки ассигнований, не использованные в текущем году, на очередной финансовый год. То есть ушла в прошлое «болезнь 31 декабря», когда неосвоенные средства уходили в бюджет безвозвратно. Таким образом возникла система непрерывного бюджетного финансирования дорожных работ.
Сначала был сформирован Федеральный дорожный фонд, а с 2012 года начали функционировать региональные фонды. Основными источниками наполнения федерального фонда стали отчисления из федерального бюджета, 28% топливных акцизов, сборы с большегрузов массой более 12 тонн. В региональные фонды поступят другие 72% топливных акцизов, транспортный налог. Однако законодательством также установлена возможность привлечения значительного количества неналоговых источников. Для федерального дорожного фонда Бюджетный кодекс РФ предусматривает 10 таких источников. В принятые законодательные акты о создании региональных дорожных фондов субъекты РФ включили 32 различных неналоговых источника.
Кроме того, Федеральным законом № 361 от 30 ноября 2011 года в Бюджетный кодекс внесен ряд новых положений, расширяющих источники формирования дорожных фондов. Для федерального дорожного фонда ими могут стать средства от уплаты неустоек, возмещения убытков и другие средства, связанные с неисполнением участниками торгов законодательства о госзакупках. В состав федерального дорожного фонда предусмотрено также включать плату по соглашениям об установлении сервитутов в отношении земельных участков в границах полос отвода и придорожных полос федеральных трасс для строительства и капитального ремонта объектов дорожного сервиса, установки рекламных конструкций, прокладки или переустройства инженерных коммуникаций.
Объем федерального дорожного фонда в 2012 году составит 392 млрд рублей, в 2013 году возрастет до 450 млрд рублей, а в 2014 году превысит 470 млрд рублей (при условии, что ежегодно топливные акцизы в эти годы будут увеличиваться на 1 рубль). Создание региональных дорожных фондов позволит увеличить расходы субъектов РФ на дорожное строительство в 2012 году на 112 млрд рублей, в 2013 году – на 192,3 млрд. В дорожных фондах регионов в 2014 году будет собрано около 531 млрд рублей. В целом же благодаря новому механизму финансирования отрасли ежегодный объем бюджетных инвестиций в дорожное строительство возрастет с нынешних 700 млрд до 1 трлн рублей. К 2020 году через федеральный дорожный фонд в дорожное хозяйство планируется направить около 4,5 трлн рублей, из которых 2,7 трлн – на строительство и реконструкцию дорог, еще около 1,8 трлн рублей – на ремонт и содержание.
Уже первый год деятельности федерального дорожного фонда был отмечен увеличением объема ремонта федеральных дорог до 5595 км. Это на 33% больше, чем в предыдущем году. Задача будущего – довести протяженность отремонтированных автодорог до 10 тыс. км в год.
Стоит отметить, что объемы финансирования и выполнения дорожных работ в регионах начали расти еще до учреждения дорожных фондов. Так, по словам руководителя Российской ассоциации территориальных органов управления автомобильными дорогами Игоря Старыгина, уже в 2011 году объемы дорожных работ на региональной сети заметно увеличились. Отремонтировано около 6,7 тыс. км автодорог, построено около 1,2 тыс. км новых автотрасс.
В 2012 году отрасль, опираясь на территориальные дорожные фонды, сможет набрать дополнительные обороты. Например, власти Московской области намерены выделить вдвое больше средств на содержание и ремонт дорог. Дорожный бюджет Волгоградской области увеличится более чем в шесть раз: с 1 до 6,5 млрд рублей. Трехлетний бюджет свердловского дорожного фонда превысит 33 млрд рублей, к 2014 году объемы финансирования возрастут с текущих 9,8 млрд до 12,3 млрд рублей. Дорожный фонд Псковской области увеличится с 2 млрд рублей в 2012 году до 3,5 млрд в 2014 году. Аналогичная динамика наметилась и в большинстве других регионов.
Итак, денег в регионах становится больше, поэтому очень важно установить контроль за их эффективным использованием. Необходимо завершить принятие актов о порядке расходования ассигнований дорожных фондов в субъектах РФ. Кроме того, регионам следует разработать систему приоритетов: на какие нужды их использовать в первую очередь. На федеральном уровне такие цели определены: это содержание дорог, ремонт и приведение в нормативное состояние. Акцент на восстановление дорожной сети следует сделать и региональным дорожникам. К приоритетным могут быть отнесены и программы замены ремонтонепригодных мостов, освещения автодорог и ряд других.
Дорожные фонды помогут решить и другую важную задачу: приведения в нормативное состояние местных автодорог. ФЦП «Развитие транспортной системы России (2010–2015 годы)» предусматривает предо-
ставление субсидий на строительство и реконструкцию подъездов к сельским населенным пунктам. В 2011 году их общий объем составил 5 млрд рублей, в 2012–м планируется 6 млрд, на 2013–й и последующие годы – 7 млрд рублей с индексацией. В результате в 2011–2015 годах только в рамках ФЦП предусмотрено обеспечить круглогодичной связью с сетью дорог общего пользования 720 тыс. человек, или около 25% той части сельского населения, для которой эта проблема пока не решена. По итогам 2011 года обеспечен круглогодичный проезд к 210 сельским населенным пунктам, общая протяженность подъездов составила до 500 км. В 2012 году планируется построить и реконструировать подъездные дороги с твердым покрытием общей протяженностью более 600 км.
Федеральный закон № 361 от 30 ноября прошлого года установил, что на строительство подъездных дорог к сельским населенным пунктам из дорожных фондов субъектов РФ должно направляться не менее 5% их ассигнований. Столько же средств из региональных фондов предусмотрено выделять местным бюджетам на ремонт муниципальных дорог в населенных пунктах. Кроме того, не менее 5% ассигнований фондов субъектов РФ должно направляться на ремонт дворовых территорий и проездов к ним. Таким образом, средства дорожных фондов помогут не только улучшить качество федеральных и региональных автодорог, но и решить проблему транспортной доступности для населения российской глубинки, улучшить состояние улично–дорожной сети. Сотни километров построенных и реконструированных автодорог в разных частях нашей необъятной страны для автомобилистов и других граждан будут наглядным подтверждением того, насколько эффективно тратятся акцизные рубли.
По мнению экспертов, новый механизм финансирования отрасли, построенный по принципу «пользователь платит», позволит не только нарастить объемы бюджетных вливаний, но и создаст новые предпосылки для развития автодорожной сети с использованием механизмов государственно–частного партнерства. Ведь система дорожных фондов даст отрасли стабильность ассигнований, возможность гарантированного финансирования долгосрочных контрактов, повысит предсказуемость перспектив развития этого сегмента для бизнеса. По прогнозу специалистов, уже в обозримом будущем дорожные фонды могут стать рычагом реализации инфраструктурных проектов на условиях партнерства государства и бизнеса.  

16.02.2012