Законов в отрасли много, но от этого авиаторам не легче.
Многие теоретические аспекты в дискуссиях на первой научно–практической конференции «Воздушное право России: развитие и перспективы» не случайно были предельно заострены. Очевидна была и некоторая провокационность многих вопросов. Однако такая точка зрения помогла вскрыть корни наболевших в авиации проблем.
Живем не по понятиям
– Современное состояние правового регулирования авиационной отрасли характеризуется наличием многих проблем, главными из которых являются незавершенность и пробелы в законодательной базе, недостаточная активность в исполнении норм и стандартов Международной организации гражданской авиации, слабое научное обеспечение нормотворческой деятельности в области использования воздушного пространства. При этом массив правовых актов, содержащих регулирующие авиационную деятельность нормы, достаточно высок, – сказал на конференции президент Национальной ассоциации воздушного права Сергей Юрьев.
Действительно, в 2009 году в РФ появилось 10,5 тыс. официально опубликованных документов, касающихся регулирования работы авиакомплекса. Не меньше законодательных актов являлось взору авиаторов и в предыдущие годы. А всего, как уточнил эксперт ИКАО и Комитета Госдумы РФ по транспорту Виталий Бордунов, современная нормативная база российского воздушного законодательства насчитывает свыше 7 млн документов и ее объем неконтролируемо растет.
С одной стороны, это хорошо: ученые стали разрабатывать правовые проблемы, связанные с развитием воздухоплавания. Однако до сих пор, как выяснилось, в РФ нет единства мнений ученых по главному вопросу: каков предмет воздушного права? Отсюда вытекает другой вопрос: а что следует относить в РФ к понятию «авиакомплекс»?
Скажете, дескать, казуистика. Но вот возьмем практический аспект: создали в одном из регионов две первые саморегулируемые организации в авиации. А в них вошли представители и заводов гражданской авиации, и агентств воздушных сообщений, и научно–исследовательских организаций, и учебных заведений, и предприятий инфраструктуры. Однако относятся ли данные организации к авиакомплексу? Можно ли считать, что и они имеют право выражать интересы авиаторов? Или же все эти организации правильнее было бы рассортировать по нескольким СРО – авиапрома, научного–исследовательского комплекса, предприятий инфраструктуры и сервисных компаний, связанных с авиабизнесом? Все зависит от поправок, которые могут быть внесены в российское законодательство.
Неудивительно, что пока не уточнены основные понятия, многие из представителей авиабизнеса не спешат создавать свои СРО. Хотя в принципе в кулуарах конференции ее участники признались: если бы ситуация прояснилась, то в отрасли довольно скоро сформировалось бы еще несколько саморегулируемых организаций. Но пока многим компаниям в Москве, Санкт–Петербурге и других регионах не совсем понятно, для чего надо объединяться. Для того, чтобы иметь право вносить поправки в законодательство? Но для этого в уже существующих и завоевавших авторитет на рынке ассоциациях есть достаточно юристов, голос которых прекрасно слышен в Минтрансе России, что, кстати, еще раз доказала научно–практическая конференция в Санкт–Петербурге. И от того, что предложения поступят в министерство от СРО, которая объединяет некоторое количество предприятий авиакомплекса, веса им не добавится.
Забавной выглядела и идея создать в каждой транспортной отрасли сначала по одной маленькой СРО, а потом объединить их в одну большую – общетранспортную. Об этом, правда, говорили уже на других конференциях, которые тоже недавно прошли в Санкт–Петербурге, но были посвящены иной проблематике. В частности, президент Северо–Западной лизинговой ассоциации Кирилл Царев, который как раз и обратил внимание на подобную идею у транспортников, весьма метко по этому поводу заметил следующее: многие основатели движения СРО среди транспортных компаний искренне считают, что если насоздают свои саморегулируемые организации, то им сразу больше дадут денег от государства, а еще больше они получат средств в лизинг и по кредитам. Такая позиция, считает Кирилл Царев, – наивна: никто ничего СРО не даст. С протянутой рукой его членам выходить на рынок бесполезно. А председатель одного из подкомитетов Торгово–промышленной палаты РФ Алексей Акиндинов по этому же поводу добавил, что изобретение корпоративных стандартов в системе саморегулирования, которым хотят заниматься в самых разных отраслях, включая транспорт, без глубокого понимания системы существующих международных стандартов, требований Минфина и отраслевых министерств – путь в никуда: сначала надо понять, что хочет государство, куда оно направляет рынок, найти точки соприкосновения с этой стратегией, а уже только потом искать компромиссы в виде инициатив СРО.
Применительно же к авиации, как заявили в кулуарах многие участники конференции «Воздушное право России: развитие и перспективы», в нынешней ситуации входить в СРО – образно говоря, все равно что заниматься самоистязанием, добровольно надеть на себя вериги, которые неизвестно зачем придется потом носить. Сначала надо определиться с основополагающими понятиями в отрасли, внести соответствующие поправки в Воздушный кодекс РФ, а уже потом настанет черед саморегулированию.
О чем же спорили юристы
На конференции было предложено несколько трактовок предмета воздушного права. Первый вариант – это вопрос об использовании воздушного пространства. К нему примыкают все определения, по которым воздушное право – часть общего транспортного права. Если разделить эту точку зрения, к авиакомплексу следует относить только авиакомпании, аэропорты и учреждения, занимающиеся подготовкой кадров для авиации. Регулированием их деятельности должен заниматься Минтранс России, которому делегируются все права. Он же вносит все поправки в российское законодательство.
Вторая группа определений соотносит предмет воздушного права со сферой отношений между государствами и международными авиационными организациями по поводу использования воздушным транспортом воздушного пространства над государственной территорией. В таком случае авиакомплекс охватывает примерно те же самые предприятия, однако его регулирование получается двойственное: часть вопросов относится непосредственно к ведению Правительства РФ. А часть – делегируется Минтрансу. Отсюда два источника внесения поправок в федеральные законы: через постановления правительства РФ, указы Президента РФ и через законопроекты, поступающие от Минтранса.
Третья группа определений выносит предмет воздушного права в сферу отношений между государствами. В таком случае основные полномочия в регулировании авиации принадлежат Правительству РФ. И оно должно расставить по полочкам, что представляет из себя авиакомплекс. Тогда в него может вообще войти все, что угодно. Вплоть до промышленных предприятий, выпускающих салфетки на кресла в салонах самолетов и педали для дельтапланов.
Сегодня дело доходит до абсурда: ни один юрист не смог ответить на простой вопрос статс–секретаря – заместителя министра транспорта Сергея Аристова, кто по российским законам имеет право утверждать Федеральные авиационные правила: Правительство РФ, лично Президент РФ или Минтранс? Воздушный кодекс РФ это не уточняет…
В этой связи понятна позиция практических работников, представляющих субъектов авиационной деятельности, которых не удовлетворяет подобная неопределенность. Например, в ОАО «Аэрофлот» полагают, что современная нормативная база оказывается противоречивой и устаревшей, а существующее регулирование отрасли «не направлено на организацию эффективной деятельности авиакомпаний, а строится на ограничении прав и не создает среду для развития перевозчиков». Другие респонденты считают, что правовое регулирование авиационной деятельности, обеспечивая в целом нынешнее состояние отрасли, не в полной мере удовлетворяет современным требованиям, поэтому авиационное законодательство требует дальнейшего совершенствования и обновления.
В частности, ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» полагает, что «правовое регулирование авиационной деятельности значительно отстает от динамично развивающейся области, какой является авиация. Более того, на сегодняшний день можно уверенно сказать, что пробелы в государственном регулировании такого направления, как авиация общего назначения (АОН), являются тормозом ее развития. Несовершенство, а порой и отсутствие какого–либо регулирования провоцирует владельцев и собственников воздушных судов малой авиации на нарушения правил использования воздушного пространства, что создает реальную угрозу безопасности полетов коммерческой гражданской авиации».
ОАО «Авиаэкспорт» отмечает: «Представляется, что признать нынешнее состояние правового регулирования авиационной деятельности удовлетворительным можно лишь условно. Требует дальнейшей регламентации деятельность центров по подготовке и переподготовке летного состава, правил эксплуатации воздушных судов, приведение их в соответствие с требованиями международных правил с целью продвижения российских воздушных судов на рынки других стран».
В итоге большинство участников рынка склоняются к тому, что поправки следует внести прежде в Воздушный кодекс РФ, где уточнить роль государства и полномочия Минтранса России в соответствии с требованиями международного права, а затем – определить основные инструменты повышения эффективности авиационной деятельности. Причем авиапром и отраслевая наука должны быть выделены в особые сегменты рынка со своей системой госрегулирования. Регулирование перевозочной деятельности не должно смешиваться с регулированием авиационной инфраструктуры. В противном случае все расходы в отрасли в конечном итоге ложатся на пассажира. Это ненормально, когда цены на российских авиалиниях в среднем оказываются втрое завышены по сравнению с западными тарифами на те же расстояния. Из–за путаницы в понятиях очень сложно разобраться в структуре ценообразования в российской авиации, и почему большинство предприятий отрасли, которая находится в ведении Росавиации, остаются убыточными.
На стыках законов
– Тематика вопросов, которая обсуждалась на конференции, оказалась настолько актуальной, что на ней выразили желание присутствовать представители прокуратуры, МВД и ФСБ РФ. По сути, мы встаем перед необходимостью найти способы сочетания госнадзора, госрегулирования авиакомплекса РФ со сферой конкурентной борьбы, в которой российским авиакомпаниям приходится участвовать на мировом рынке. И без поддержки государства они не могут устоять в ней. Россия иногда проигрывает, не находя адекватных мер, – сказал заместитель руководителя Федеральной службы по надзору в сфере транспорта Владимир Черток.
– Многие проблемы в РФ начались с того, что роль юридической науки в авиационной отрасли свели к минимуму, заменив ее технократическими дисциплинами, – выразил свою точку зрения профессор кафедры транспортного права СПбГУ ГА Михаил Волков.
– Меня удивляет, что Россия в своем Воздушном кодексе безоговорочно признает приоритет правил ИКАО: если положения, касающиеся авиации, противоречат ИАКО, то автоматически действуют международные правила. Между тем во многих странах к ним приняты национальные дополнения. Но для этого шага должно быть развито сравнительное право, проводиться анализ мировых практик. Выпуская приложения, за их последствия отвечает государство. И если поправка будет признана неудовлетворительной, то иски пассажиры имеют право подавать не только к авиакомпаниям, но и к государству. Такие прецеденты имеются, – сказал член Королевской ассоциации аэронавтики Великобритании Тим Анмак, тонко намекая на то, что, очевидно, российское государство не рискует брать на себя подобные обязательства. Дескать, не с этого ли начинаются и обсуждаемые на конференции проблемы в российской авиационной отрасли?
Вопрос этот позволим себе оставить риторическим. Остается в заключение уточнить: что касается юридической практики, то в ней многие указанные коллизии не видны и компенсируются тем, что управление авиационной отраслью в России осуществляется, по сути, в двух ипостасях: часть вопросов относят к договорному праву, регулирующему перевозки, а часть – к административному праву, которое регулирует использование воздушного пространства. Суть в том, что разграничение этих двух видов права происходит подчас достаточно сумбурно. И многие недостатки лежат, с юридической точки зрения, как раз в «белых пятнах» и отсутствии стыков между этими двумя видами права. С этими теоретическими проблемами и надо бы в первую очередь разобраться. Потому что в противном случае намного сложнее решать и многие чисто практические задачи.
Андрей ЛАЗАРЕВ
Статистические данные о финансовой деятельности организаций воздушного транспорта
по аэропортовому обслуживанию, млн руб.
Источник: данные Управления правового обеспечения
и имущественных отношений
Федерального агентства воздушного транспорта
Get the App
