Вопросы, обозначенные в заголовке статьи, на первый взгляд, отбрасывают нас в прошлое – в начало двухтысячных, когда решался вопрос: нужно ли российскому обществу (российской экономике) саморегулирование. Но это только на первый взгляд. На самом деле в последнее время (2015–2016 гг.) властные структуры (от Минстроя до Госдумы и Госсовета РФ) и профессиональное строительное сообщество эмоционально (от полного одобрения до полного неприятия) обсуждают проблемы функционирования института саморегулирования в строительном комплексе страны. И результат обсуждения этих проблем – доказательный, аргументированный, обоснованный – сейчас, может быть, даже более важен, чем в 2009 году – году перехода от лицензирования к саморегулированию.
Попытаюсь с позиции инженера–проектировщика дать оценку результатов обязательного саморегулирования в строительном комплексе России.
По мнению одного из разработчиков Федерального закона «О саморегулируемых организациях» В. Плескачевского, всех участников дискуссии о настоящем и будущем саморегулирования в строительстве можно условно разделить на три группы:
– первая группа предлагает оставить все как есть и ничего не менять. По мнению В. Плескачевского, она состоит из тех, кого устраивают возможности для злоупотреблений (я бы добавил: а также хорошо оплачиваемого чеготоделания и безответственности);
– вторая группа считает, что саморегулирование в строительстве неизбежно, и, следовательно, нужно внести изменения и дополнения в основополагающие документы. Ко второй группе относятся Минстрой России и Нострой;
– третья группа считает, что совершенствование механизмов саморегулирования в строительстве следует проводить, соблюдая главенство базового закона о СРО (ФЗ № 315) в рамках поручения Президента РФ Правительству РФ № 168 от 27.05.2014 г. и «Концепции совершенствования механизмов саморегулирования» (ПП РФ № 2776 от 30.12.2015 г).
К третьей группе относятся Министерство экономического развития РФ и Российский союз промышленников и предпринимателей.
Предлагаемая структура расстановки сил представляется неполной: не обозначена четвертая, самая многочисленная и самая представительная группа – члены СРО, которые несут бремя расходов по содержанию СРО и всей надстройки. Не хочу показаться высокопарным, но, на мой взгляд, позицию членов СРО (четвертой группы) хорошо выражает фраза из «Бориса Годунова» – «Народ безмолвствует». В то же время изучение материалов бурной дискуссии о том, каким быть саморегулированию в строительной отрасли, показывает – мнение членов СРО (о саморегулировании и его будущем) никого из вышеперечисленных групп, в общем–то, и не интересует.
Много места в дискуссии по саморегулированию занимает вопрос «состоялось ли саморегулирование строительной отрасли?» Представляется, что правильный ответ может быть получен при условии формулирования уточняющего подвопроса, для каких групп общества:
– для Правительства РФ – да! Оно устранилось от регулирования отрасли, возможно, даже уменьшены расходы на содержание госаппарата. Результат – ликвидация отраслевой науки (во всяком случае – в дорожной отрасли), деградация проектного дела. Экономическая сторона вопроса – за рамками данной статьи;
– для функционеров СРО (и честных, и «коммерциализованных»), банков и страховых компаний – да, да, да!!! Без комментариев, все и так понятно;
– для членов СРО – да–а–а, допуск дороже, чем лицензия! А остальное все так же, как и ранее: никому этот член СРО не нужен и никто его не слышит.
Наиболее жесткая оценка институту саморегулирования в строительной отрасли была дана на Госсовете РФ (17.05.2016 г.) Президентом Российской Федерации:
«…Сейчас в его рядах 502 структуры. Они должны были обеспечивать качество, надежность и безопасность инженерных изысканий, проектирования и самого строительства. Но эти цели остались только на бумаге..». Эта оценка звучит все–таки больше как нет, чем как да. Констатация жесткая, но справедливая.
И именно справедливости ради давайте попробуем разобраться, а мог ли институт саморегулирования, внедренный силовым методом, выполнить задачу, которая определена ему как главная: обеспечение качества, надежности и безопасности строительной продукции (включая материалы инженерных изысканий и проектирования).
Строительный комплекс является неотъемлемой и значимой частью экономики всей страны (почти 7% ВВП), при этом процесс создания объектов капитального строительства относится к технически и технологически сложным, капиталоемким и продолжительным. Проводить аналогии функционирования строительного комплекса с рекламной или, например, актуарной деятельностью – опасное заблуждение.
Обеспечить успешное функционирование строительного комплекса и, как следствие, обеспечить качество, надежность и безопасность построенного объекта можно только в рамках качественной, соответствующей современным требованиям и технологиям системы нормативно–технических и правовых документов, обеспечивающих функционирование самого строительного комплекса и его взаимодействие с внешними организациями: органы власти, заказчики, поставщики и др.
Совершенно очевидно, что удельный вес «правил и стандартов», которые должна (и может) разработать СРО, составляет весьма незначительную часть указанной выше системы нормативных документов, определяющих функционирование строительного комплекса.
Если существующая система нормативных документов исключает необходимость и возможность обеспечения экономической эффективности объектов капитального строительства (Градостроительный кодекс РФ), в том числе использование инновационных материалов и технологий, если система предполагает возможность совмещения в одном лице функций проектировщика и строительной организации, если экономические и правовые условия таковы, что проектировать и строить с завышенной стоимостью выгоднее, чем создать объект с оптимальной (учитывающей минимизацию стоимости, с обеспечением требуемой надежности и безопасности) стоимостью, то как, через какие правила и стандарты СРО, могут обеспечить качество, надежность и безопасность объекта капитального строительства?
Ректор института экономики и антикризисного управления доктор экономических наук, профессор А. Ряховская в статье «Условия и факторы развития института саморегулирования в России» отмечает, что «… важнейшим условием эффективного функционирования саморегулирования является наличие зрелого демократического общества, главная характеристика которого заключается в наличии населения с активной жизненной позицией, в достаточной степени организованного для достижения своих целей, решения общегражданских задач...». В статье подчеркивается: «… Именно наличие развитых институтов гражданского общества, эффективного диалога с государственными органами власти всех уровней является необходимым условием, основой успешного внедрения саморегулирования, а не наоборот – формирование СРО для развития инициативы граждан, как это получается в России…».
Таким образом, несложный анализ проблем института саморегулирования показывает, что винить его за отрицательный результат шестилетней деятельности несправедливо: разработчики (и внедрители) обязательного саморегулирования в строительной отрасли, видимо, недооценили (намеренно – фикция, ошибочно – самообман) техническую, технологическую и организационную сложность строительной отрасли, а также уровень развития российского гражданского общества, возможность общества быть услышанным властью, готовность власти к сотрудничеству с обществом. Результат был прогнозируем изначально: не может быть успешной деятельность СРО, в которой собраны «в одну кучу» строители (проектировщики, изыскатели), специализирующиеся на строительстве жилых домов, нефтепроводов, автодорог, железных дорог, химзаводов и
т. д. и т. п. При этом один член СРО из Ростова, другой из Барнаула, третий из Тюмени, а СРО – в Москве. Такая вот «локтевая» ответственность.
Возможность влияния на качественный состав членов СРО у рядовых членов равна нулю, а у руководства СРО основная задача – чем больше членов, тем лучше: больше компенсационный фонд! В результате – конфликт интересов.
Поскольку речь зашла о компенсационном фонде, необходимо уточнить, что именно компенсационный фонд (далее компфонд) принят главным элементом «модели саморегулирования строительной деятельности». И что удивительно, если другие элементы модели в процессе ведущейся дискуссии обсуждаются, подвергаются при необходимости критике, то необходимость компфонда не подвергается сомнению: обсуждается в основном проблема его сохранения.
Давайте попробуем разобраться, чем руководствовались разработчики Российской модели саморегулирования, принимая компфонд в качестве главного элемента (фундамента) саморегулирования строительной отрасли. Один из авторов №315–ФЗ «О саморегулируемых организациях», В. Плескачевский, обосновывая эффективность саморегулирования и необходимость создания компфонда, писал: «…При саморегулировании сообщество профессионалов устанавливает стандарты и принимает в свои члены организацию, предоставляя ей право на деятельность и принимая коллективную материальную ответственность за нее. И в условиях коллективной материальной ответственности контролирует каждого своего члена. Для большинства разумных людей очевидно, что фактическая безответственность чиновника несопоставима с материальной ответственностью профессионалов. У каждого члена СРО «локтевая» ответственность друг за друга: ошибся один – отвечают все: компенсационным фондом, страхованием. Только так они смогут наладить реальный контроль за работой всех своих членов, а со временем перейти и к так называемой репутационной надежности, когда у каждой организации возникает необходимость развивать СРО как коллективный бренд – свою коллективную марку качества, свои традиции делового оборота и заботиться о своей репутации…» Когда я вник во весь глубинный смысл этого аргументирования, я понял, что кремлевские мечтатели, мечтавшие в 20–х годах прошлого столетия о победе коммунизма на всей земле, были все–таки более реалистичны, чем авторы ФЗ–315 и, естественно, авторы Градостроительного кодекса РФ в части, касающейся саморегулирования строительной отрасли.
Кстати, о необходимости, полезности и работоспособности компфонда: за 6 лет его существования использования компенсационного фонда по прямому назначению практически не отмечено. В то же время по причине банкротства ряда банков судьба примерно 25% компфонда под вопросом.
Представляется, что такое пристальное внимание и «желание развивать саморегулирование» строительной отрасли (читай коммерциализировать СРО) со стороны определенных лиц вызвана именно компенсационным фондом и его размерами.
То, что компенсационный фонд, неотъемлемая часть внедряемой модели обязательного саморегулирования не является панацеей – очевидный факт, не требующий доказательств, а вытекающий из этого утверждения вопрос «фикция это или самообман» останется без ответа: недостаточно информации.
Справка:
Приведенные в данной статье слова «панацея, фикция, самообман» имеют, в рамках данной статьи, следующие значения:
– панацея – предполагаемое средство, которое решит все проблемы;
– фикция – в российском праве – средство юридической техники, при помощи которого конструируется заведомо несуществующее императивное (обязательное, требующее безусловного исполнения) нормативное положение (отношение или состояние), признаваемое существующим и выполняющее роль недостающего юридического факта;
– самообман: – выдавание желаемого за действительное, неоправданные мнения, недостаток ясного осознания ситуации.
На основе приведенной в статье информации каждому читателю предоставляется возможность решить для себя, чем же является действующая более шести лет российская модель саморегулирования для строительного комплекса страны: панацеей, фикцией или самообманом?
Выскажу также свое мнение о принципиальном подходе к реформированию саморегулирования в строительстве.
Признавая необходимость снижения административных издержек и барьеров, в том числе и путем реформирования сложившейся системы саморегулирования, при проведении глобальных реформ нужно все–таки придерживаться основного принципа врача: не навреди! То есть в процессе проведения реформ строительная отрасль, в том числе отраслевая наука и проектное дело, должны развиваться или хотя бы сохраняться, но не деградировать. При внедрении рыночного саморегулирования в строительную отрасль представляется, что правильным был бы учет идей и рекомендаций авторов «неоклассического синтеза» (П. Самуэльсона, Дж. М. Кейнса и др. ).
В развитие рекомендаций, содержащихся в вышеупомянутой статье А. Ряховской, результатом реформы института саморегулирования в строительной отрасли, с учетом ее технической и технологической сложности, в нашей российской действительности на первом этапе должен быть поворот от саморегулирования к сорегулированию. Распределение долей ответственности и регулирования в этом симбиозе – достаточно сложный и объемный вопрос, ответ на который не может быть получен в рамках этой статьи. В то же время, определяя цели, задачи и содержание деятельности будущих (возможно) СРО и национальных объединений, правильно было бы использовать и отечественный опыт. Только опыт не «коллективной бригадной материальной ответственности», выдернутый из совершенно других социально–экономических условий и использованный при решении вопроса о необходимости компенсационного фонда, а, например, более чем столетний (с 1910 года, и весьма положительный) опыт работы Торгово–промышленной палаты по развитию экономики России (Советского Союза) и созданию благоприятных условий для предпринимательской деятельности.
Полезным, во всяком случае для дорожных СРО (если такие будут), мог бы также оказаться опыт объединения усилий, повышения качества работы и развития проектно–изыскательских организаций дорожной отрасли под эгидой ассоциации РОДОС в 90–х годах прошлого века.
Александр УДОВИЧЕНКО,
почетный дорожник России
В ПРОДОЛЖЕНИЕ ТЕМЫ
Инициатива... сверху
Руководитель Национального объединения
саморегулируемых организаций Нострой Андрей МОЛЧАНОВ:
– Почему СРО строителей так и не заработала в отличие от саморегулируемых организаций оценщиков, адвокатов? Потому что закон так приняли. До закона о саморегулировании была система лицензирования. В каждом субъекте существовал свой лицензионный центр, который, с сожалением можно это констатировать, выдавал эти лицензии за деньги. Когда поняли, что система не работает, решили перейти на саморегулирование. Но саморегулирование должно идти снизу, а мы начали делать его сверху. В моем понимании, было несколько неправильных вещей.
Первое – не было территориального признака: невозможно регулировать компанию, которая работает во Владивостоке, а состоит в СРО в Москве.
Второе – многие увидели в этой системе возможность заработать большие деньги. Закон обязал, что если ты хочешь строить, то должен быть членом СРО, внести деньги в компенсационный фонд безопасности строительства и получить допуски к определенным видам работ. Что произошло? Часть руководителей этих лицензионных центров резко создали саморегулируемые организации и возглавили их. Большинство строителей даже не почувствовали разницу: раньше они покупали лицензии, а сейчас – допуски. И если вы спросите руководителей компаний, в какой СРО они состоят, половина из них не ответит на этот вопрос. Были постоянные поборы со строителей. Это паразиты на теле рабочего класса, по–другому не назовешь.
