По чьим законам судить?

Непростые вопросы правового обеспечения деятельности гражданской авиации обсудили эксперты в Санкт–Петербурге.

Актуальные вопросы, связанные с развитием воздушного законодательства, как национального, так и международного, стали предметом обсуждения на шестой по счету ежегодной конференции по воздушному праву, состоявшейся в Санкт–Петербурге. Конференция была проведена при официальной поддержке Министерства транспорта РФ и Росавиации.
В нынешнем году основной темой конференции стало международное сотрудничество в сфере воздушного транспорта, и в частности проблема интеграции российской нормативно–правовой базы гражданской авиации в мировую систему. Кроме того, на конференции обсуждались вопросы, связанные с защитой интересов пассажиров и экипажа, а также авиационного финансирования и лизинга. Разумеется, не обошли участники мероприятия и тему безопасности полетов и авиационной безопасности
В работе пленарного заседания и панельных дискуссий приняли участие делегаты из Польши, Голландии, Германии, Италии, Канады, Бельгии, Румынии и Южной Кореи.
Пленарное заседание открыло выступление начальника Северо–Западного управления территориального агентства воздушного транспорта Олега Гринченко, который зачитал приветствие участникам конференции руководителя Росавиации Александра Нерадько. В своем обращении глава агентства отметил, что конференция по воздушному праву, выросшая из общественной инициативы, сохраняет свою интеллектуальную значимость, а число ее участников постоянно растет. Для российских авиационных властей очевидно, что только во взаимодействии всех заинтересованных правоведов науки и практики, государственных органов и гражданского общества возможно расширение правовой культуры, а в конечном счете повышение безопасности полетов и эффективности операционной деятельности гражданской авиации.
Олег Гринченко в своем выступлении отметил факт серьезных изменений в воздушном законодательстве Российской Федерации и в международном воздушном праве. Эти изменения связаны с рядом новых факторов и вызовов, существенно влияющих на безопасность полетов. Связанные с ними вопросы являются приоритетными в развитии воздушного законодательства.
В настоящее время ведется работа по созданию и внедрению новых федеральных авиационных правил. В Воздушном кодексе Российской Федерации появился ряд серьезных изменений. По мнению докладчика, изменения требуют широкого обсуждения в среде специалистов. Конференция по воздушному праву является одной из площадок для обсуждения таких вопросов. Один из наиболее актуальных связан с интеграцией с международным воздушным правом.
На пленарном заседании также выступил заместитель директора Департамента государственной политики в области гражданской авиации Министерства транспорта РФ Андрей Шнырев. Он оценил воздушное право как наиболее динамично развивающуюся отрасль транспортного права в целом. В настоящее время оно развивается по ряду направлений. Главной задачей Андрей Шнырев назвал противодействие террористическим угрозам и повышение уровня безопасности полетов. Для этого необходимо реализовывать стандарты ИКАО, создавать условия для внедрения новых достижений науки и техники. Из действовавших до недавнего времени нормативно–правовых актов, связанных с деятельностью гражданской авиации, многие были приняты еще во времена СССР. Все они являются настолько устаревшими, что внести в них какие–либо изменения не представляется возможным. Министерство транспорта ведет большую работу по инкорпорации всех нормативно–правовых документов, касающихся вопросов деятельности гражданской авиации.
Важнейшей частью государственного регулирования в области гражданской авиации является обеспечение безопасности полетов. Эта область относится к числу наиболее динамично меняющихся. В 2012 году был принят федеральный закон № 260 о внесении изменений в Воздушный кодекс, который создал правовые основы для внедрения Системы управления безопасностью полетов (СУБП) для поставщиков, а также для реализации Государственной программы обеспечения безопасности полетов. Для реализации закона было принято постановление Правительства РФ № 1215. Для всех поставщиков услуг по обслуживанию воздушных судов установлены требования, соответствующие стандартам ИКАО. Реализация закона позволит соответствовать даже новейшим пунктам приложения 19 к Чикагской конвенции, что в свою очередь будет способствовать созданию современной системы управления безопасностью полетов.
Важнейшим элементом этой системы является контроль за подготовкой и квалификацией авиационного персонала. Федеральный закон № 129 о внесении изменений в Воздушный кодекс способствовал созданию такой системы. Министерство транспорта издало требования к авиационному персоналу, соответствующие стандартам ИКАО. Речь идет о форме свидетельств персонала, порядке выдачи свидетельств, тестах, порядке прохождения медицинского освидетельствования. В настоящее время завершается работа по составлению требований к программам подготовки персонала, в том числе и к тренажерам.
Как отметил докладчик, нормативно–правовые акты советского периода касаются в первую очередь деятельности аэродромов и аэропортов. Федеральный закон № 253 «О внесении изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации» дифференцировал относящиеся к ним требования. Сертификация аэропортов и аэродромов в соответствии с внесенными изменениями не требуется, но ответственность между эксплуатантом и оператором аэродрома была разделена более рационально в соответствии со стандартами ИКАО.
Важнейшим аспектом деятельности гражданской авиации является наземное обслуживание воздушных судов. В настоящее время эта деятельность регулируется документом, изданным в начале 90–х годов. Министерство транспорта подготовило проект нового документа, касающегося организации технического обслуживания. В настоящее время завершается процедура согласования. В документе устанавливаются новые правила наземного обслуживания воздушных судов, к одному из видов которого относится и авиатопливо-
обеспечение.
Работа по совершенствованию авиационного законодательства проводится также в других областях, связанных с воздушным транспортом. По поручению Президента Российской Федерации сегодня также ведется работа по модернизации закона об авиационной медицине. Речь идет не только о вопросах медицинского освидетельствования, но и о поддержке состояния здоровья летного состава.
Один из новых вызовов, отмеченных Президентом РФ, связан с участившимися случаями хулиганства и дебоша на борту. Как реагировать на этот вызов – по этому вопросу мнения экспертов разделились. Часть из них выступает за введение так называемых черных списков. Этим пассажирам в дальнейшем будет отказано в услуге воздушной перевозки. Другая часть экспертов выступает за введение крупных штрафов.
В круг тематики конференции вошли также проблемы эксплуатации беспилотной авиационной техники. С докладом о формировании законодательства, которое должно регулировать эксплуатацию БЛА, также выступил Андрей Шнырев. В докладе были отмечены факторы опасности, связанные с эксплуатацией беспилотных авиационных систем. Они состоят в том, что такие аппараты плохо заметны, не имеют устройств, позволяющих «увидеть» встречное воздушное судно, а возможности оператора предотвратить столкновение ограничены.
Эксплуатация беспилотников сегодня осуществляется на основе Федерального закона
№ 462 «О внесении изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации в части использования беспилотных воздушных судов», принятого Государственной думой 25 декабря 2015 года. В текст этого документа включены определения понятий «Беспилотное воздушное судно» и «Беспилотная авиационная система». В законе говорится о том, что беспилотные воздушные суда взлетной массой более 30 кг подлежат регистрации, аналогичной пилотируемым. Но для тех из них, у которых взлетная масса не превышает 115 кг, существует упрощенный порядок регистрации. Те летательные аппараты, у которых этот показатель находится в пределах от 0,25 до 30 кг, учитываются в базе данных онлайн.
Требования к подготовке внешних пилотов аналогичны тем, что применяются к частным пилотам, а к состоянию здоровья они аналогичны тем, что применяются к диспетчерам.
С докладом об отношениях России с Евросоюзом в области воздушного транспорта выступил директор Международного института воздушного и космического права Лейденского университета, президент EALA (Евро–Азиатская логистическая ассоциация), профессор воздушного и космического права Пабло Мендес де Леон. В своем докладе он затронул проблемы, связанные с ограниченностью доступа на рынок авиаперевозок для игроков из разных стран. Соглашения по открытому небу говорят о том, что этот рынок должен быть доступен для всех участников рынка. Это неизбежно вызовет конкуренцию, за добросовестностью которой необходимо организовать контроль. Ряд стран Евросоюза учредил совместные комитеты, задача которых состоит в контроле за тем, чтобы рынок был открытым, а также за поведением его участников. Сегодня появляются новые региональные перевозчики, которые претендуют на обладание теми же свободами, какими пользуются ныне действующие игроки рынка.
Проблема открытости рынка сегодня по–прежнему стоит на повестке дня. Так, например, в Великобритании и США работают большей частью английские и американские перевозчики. Эта проблема порождает ряд других, в частности, связанных с обеспечением рейсов бортовым питанием в аэропортах прибытия. Со стороны Евросоюза поступило предложение исключить из обихода понятие «национальный перевозчик» и вместо него ввести понятие «перевозчик Евросоюза». Докладчик призвал Россию принять эту поправку в международном законодательстве о гражданской авиации. Пабло де Леон также обратил внимание на то, что Россия, являясь членом большого числа соглашений, до сих пор не вошла в число стран – участников соглашения по транзиту. Вопрос о транзитном сборе не утратил своей актуальности, а необходимость его решения диктуют, в частности, вопросы обеспечения безопасности полетов. Для России урегулирование отношений с Евросоюзом в области гражданской авиации приобретает особую важность в связи с ростом товарооборота. В перспективе все более значимую роль будут играть различные союзы эксплуатантов.
Проблемный аспект сегодня составляют также вопросы, связанные с охраной окружающей среды. Недавно страны – члены ИКАО заключили соглашение, касающееся вопросов экологии. Россия, США и Китай к нему не присоединились, считая ряд его положений дискриминационными для себя.
Роль ИКАО в расширении международного сотрудничества отразил в своем выступлении Хуанг Джифанг, главный специалист по правовым вопросам ИКАО. В докладе были обозначены основные направления международного сотрудничества, направленные в первую очередь на обеспечение безопасности полетов и авиационной безопасности. Говоря о безопасности полетов, следует обращать внимание как на технический аспект этого вопроса, так и на политический. Технический аспект может иметь прямую связь с финансовым. Те авиакомпании, которые испытывают финансовые трудности в операционной деятельности, могут экономить как на приобретении новых воздушных судов, так и на их техническом обслуживании, что может негативно сказаться на безопасности полетов. Хуанг Джифанг отметил необходимость финансирования частных авиакомпаний, которые нередко испытывают финансовые трудности.
Хуанг Джифанг также коснулся вопроса, связанного с хулиганством на борту воздушного судна. Авиационное сообщество пришло к мнению, что в самолете должен находиться так называемый воздушный маршал. При этом необходимо решить два главных вопроса: к какому ведомству он должен относиться, к полиции или службе авиационной безопасности, и какими полномочиями он должен быть наделен. В ИКАО, кстати, считают, что полномочиями по обезвреживанию преступников на борту самолета должен быть наделен также и экипаж.
Докладчик обратил внимание участников и на новый вызов, связанный с полетами в зоне военных конфликтов. Противостоять этому вызову – одна из приоритетных задач ИКАО сегодня. В настоящее время создана рабочая группа по сбору информации о зонах риска. Информация поступает из разных стран, и процесс ее поступления необходимо скоординировать.
Вопрос обеспечения авиационной безопасности стал одним из наиболее актуальных, и ему были посвящены также другие выступления на прошедшей конференции. Эту тему отразил начальник юридической службы «АэроМАШ–Авиационная безопасность» Александр Кажуро. Он выделил главные задачи по обеспечению авиационной безопасности, обратил внимание на то, что в настоящее время наблюдается тенденция перекладывания функций досмотра при входе в аэровокзал с полиции на службу авиационной безопасности. При этом полномочиями задержания нарушителей общественного порядка и правил авиационной безопасности обладает только полиция.
Для обеспечения авиационной безопасности необходимо также решить проблему соотношения юрисдикций разных государств: как тех, между которыми самолет выполняет рейс, так и тех, над территорией которых проходит маршрут его полета. Данная проблема была отражена в выступлении члена Национальной ассоциации воздушного права Анастасии Конюховой. Сущность проблемы состоит в том, что в ряде случаев неизвестно, по законам какого государства нужно привлекать к ответственности нарушителей спокойствия. Одним из примеров стал эпизод, связанный с мордобоем на борту самолета. Драка происходила, когда самолет находился над открытым морем, а именно над нейтральными водами. В связи с этим было непонятно, по чьим законам нужно наказывать хулиганов, учинивших на борту драку. Существует также трагический пример, связанный с Бразинскасом, угнавшим вместе с сыном в Турцию самолет Ан–24, выполнявший рейс Сухуми – Батуми. Нападение на экипаж самолета было совершено над открытым морем, и потому угонщиков судили только за незаконное пересечение границы.
Вопрос об определении меры ответственности авиакомпании перед пассажирами был отражен в докладе, с которым выступил доктор юридических наук, профессор права Николай Остроумов. Он отметил важность принятия Монреальской конвенции, которая отменила предел ответственности перевозчика. Согласно принятой изначально Варшавской конвенции она ограничивалась 10 тыс. долларов США, хотя поправки, прописанные в Гаагской конвенции, увеличили эту сумму вдвое. Монреальская конвенция также предполагает безусловную ответственность авиакомпании перед пассажирами. Россия Монреальскую конвенцию до сих пор не приняла, хотя мировая авиационная общественность ведет работу по присоединению России к ней.
Анастасия Конюхова отметила необходимость проанализировать законодательные нормы, касающиеся состава преступления на воздушном транспорте. Как правило, нарушители спокойствия отделываются незначительным штрафом. Помимо этого правила поведения на борту воздушного судна не должны являться внутренним документом авиакомпании – они должны быть закреплены постановлением Правительства РФ.
В докладе, с которым выступила Сорана Паун–Поп, инспектор авиационной администрации Румынии, были рассмотрены вопросы, связанные с электронной безопасностью как одним из аспектов авиационной безопасности. Проблема имеет международный характер – в Майями и Вирджинии, равно как и в Манчестере, известны случаи, когда посторонние люди меняли курс самолетов, выдавая себя за представителей служб контроля.
Следует отметить, что прошедшая конференция отличалась от предыдущих высоким вниманием к проблемам мировой гражданской авиации со стороны зарубежных коллег. Их участие стало показателем значительной роли России в развитии мировой авиатранспортной отрасли.
Хочется надеяться, что широкое международное представительство станет в перспективе залогом успеха в деле модернизации отечественной нормативно–правовой базы гражданской авиации, интеграции ее в мировое правовое поле.

Петр КРАПОШИН

КСТАТИ

Одобрены законопроекты
Комиссия Правительства РФ по законопроектной деятельности одобрила законопроекты о присоединении РФ к Монреальской конвенции для стандартизации некоторых правил международных воздушных перевозок.
«Принятие законопроектов позволит внедрить в российское законодательство установленный Монреальской конвенцией правовой режим международных воздушных перевозок и обеспечить конкурентоспособные условия для авиаперевозчиков и потребителей их услуг. Нормы Воздушного кодекса приводятся в соответствие с Монреальской конвенцией», – сообщается на сайте.
Монреальская конвенция 1999 года используется для унификации некоторых правил международных воздушных перевозок. Конвенция – пересмотренный вариант документов Варшавской системы, принятой в 1929 году, участником которой является РФ. Монреальская конвенция учитывает изменения, связанные с развитием технического прогресса и правоотношений в сфере гражданской авиации. Участниками Монреальской конвенции являются более 130 государств.
На основании Монреальской конвенции внедрены электронные средства записи, хранения и обработки перевозочных документов, применение которых привело к суммарной экономии в мировой отрасли грузовых авиаперевозок до 5 миллиардов долларов ежегодно, поясняется со ссылкой на оценку Международной ассоциации воздушного транспорта.
Сейчас положения Воздушного кодекса позволяют оформлять в электронной форме только документы, используемые при перевозках пассажиров, – билеты и багажные квитанции. Изменения позволят оформлять в электронной форме грузовые и почтовые накладные, а также другие документы, которые используются при оказании услуг по воздушной перевозке грузов и почты.
Кроме этого, Монреальская конвенция расширяет объем и размер ответственности перевозчика перед пассажирами за вред при выполнении воздушных перевозок. В кодекс предполагается внести изменения, согласно которым временные рамки воздушной перевозки пассажира будут включать период нахождения на борту, а также период посадки и высадки. Также планируется изменить в соответствии с конвенцией сроки предъявления к перевозчику претензий и требований о возмещении вреда в случае порчи или утраты багажа, груза или почты.