К чему приведет инициатива ФАС по возвращению госрегулирования тарифов в портах.
Федеральная антимонопольная служба в течение длительного времени, около 5 лет начиная с 2007 года, добивалась снятия государственного регулирования тарифов в портах. Усилия ФАС были поддержаны Правительством РФ, портовым транспортным и экспертным сообществом. Такая позиция ФАС России сохранялась вплоть до августа 2016 года – еще в июле 2016 года ФАС направила в ТПП письмо с проектами нормативно–правовых актов, направленных на исключение услуг морских портов (в том числе) из естественно–монопольных видов деятельности и поэтапное прекращение государственного регулирования этой сферы. Однако в августе 2016 года позиция регулятора изменилась, и в качестве одной из причин появления инициативы о возврате к регулированию ведомством называется кратный рост ставок перевалки в последние 2–3 года, что, по мнению ведомства, в свою очередь привело к снижению объемов перевалки. При этом анализ статистических данных, по крайней мере данных, находящихся в открытом доступе, говорит об обратном.
По оценкам ИПЕМ, номинированная в контрактах в долларах США ставка за последние несколько лет не выросла, а по некоторым видам грузов даже снизилась. В пересчете на рубли за последние 2 года стоимость с учетом изменения курса рубля к доллару, естественно, выросла. Объем перевалки грузов в портах РФ в последние 5 лет стабильно рос, при этом доля портов Украины и стран Балтии сокращалась. Что касается последних полутора лет, то также никаких снижений перевалки не наблюдается. В 2015 году по отношению к 2014 году объем перевалки вырос по всем основным номенклатурам, кроме контейнеров (но и здесь есть объективные причины снижения – санкции, сокращение завоза продовольствия в контейнерах). В первой половине 2016 года – также рост по всем основным номенклатурам.
Часть приказов ФСТ о прекращении ценового регулирования вышла в 2013 году, часть в 2014 году, и вот уже в 2015 году бизнес инвестировал в портовую инфраструктуру более 50 млрд руб., то есть почти в 5 раз больше, чем в 2014 году; в 2016–м ожидается более 90 млрд частных инвестиций. Выросла и доля внебюджетных инвестиций в общем объеме инвестиций в портовую инфраструктуру. В 2010–2013 годах доля частных инвестиций составляла в среднем 52%, в 2014–2016 годах эта доля увеличилась до 74%. В 2017–2020 годах планируется достижение доли частных инвестиций 83%, объема инвестиций – более 40 млрд ежегодно. При этом при возврате к регулированию даже если объем запланированных государственных инвестиций не изменится, то объем частных инвестиций при этом снизится, а доля частных инвестиций в портовую инфраструктуру вернется на уровень 2010–2013 годов, то есть на тот уровень, на котором она была во время регулирования (немногим более 50%). Таким образом, вместо запланированных 191 млрд частных инвестиций за 4 года мы получим 43 млрд частных инвестиций, 148 млрд частных инвестиций будет потеряно (не получено), то есть снижение объема частных инвестиций составит 77%.
По нашему мнению, в текущей структуре отрасль в целом не является монопольной, тем более естественно–монопольной. В системе присутствуют порты, которые являются безальтернативными для некоторых конкретных грузоотправителей, но в таких портах тарифное регулирование продолжает применяться и на текущий момент (например, перевалка глинозема в интересах компании «РУСАЛ» в порту Ванино).
В каждом из четырех основных бассейнов (Азово–Черноморский, Арктический, Балтийский, Дальневосточный) есть мощности по перевалке практически всех основных видов грузов.
При поставке на многие экспортные рынки фактически существует конкуренция между морскими бассейнами. Изменяя стоимость перевалки в порту, стивидорные компании могут стимулировать грузовладельцев выбрать тот или иной маршрут поставки и воспользоваться услугами порта, находящегося в том или ином бассейне. Например, поставки грузов в страны Атлантики и Средиземноморья уже сейчас осуществляются из портов Азово–Черноморского, Арктического и Балтийского бассейнов. Поставки в Индию, Южную Корею и Китай – из портов Арктического, Азово–Черноморского и Дальневосточного бассейнов. Внутри бассейнов существует конкуренция между отдельными портами. Например, в каждом порту Балтийского бассейна есть мощности по перевалке наливных грузов, почти в каждом есть мощности по перевалке сухих грузов и т. д. Даже на уровне отдельных крупных портов существует конкуренция между терминалами/стивидорными компаниями. Например, в порту Санкт–Петербург действуют 8 терминалов, способных переваливать наливные грузы, 13 терминалов, обладающих мощностями по перевалке контейнеров. Таким образом, вопрос наличия или отсутствия конкуренции в портовой отрасли требует более пристального внимания и отдельного изучения.
Перед оценкой последствий тарифного регулирования для стивидорных компаний необходимо отметить, что для самой ФАС возврат к регулированию приведет к кратному росту количества принимаемых тарифных решений в портовой сфере. Учитывая количество стивидорных компаний и классификацию операций в портах, необходимо будет принимать ежегодно более 2000 дополнительных тарифных решений, каждое из которых вызывает необходимость отдельного расчета тарифа по предлагаемой методике.
По нашим оценкам, возврат к регулированию и применение разработанной ФАС России методики приведет к ограничению ставок перевалки по всем грузам и почти для всех грузов к установлению их на уровне в 2 или более чем в 2 раза ниже существующих ставок. Перевалка всех типов грузов, кроме удобрений, цветных металлов и металлолома, при текущей структуре затрат становится нерентабельной.
Методика расчета тарифа составлена таким образом, что она стимулирует стивидорные компании наращивать себестоимость и занижать плановые объемы перевалки для обеспечения возможности включения в тариф большего количества затрат. Методика предусматривает ограничение рентабельности по EBITDA, а снизить ее можно либо сокращая выручку, либо намеренно увеличивая затраты. Также для обеспечения возможности получения чистой прибыли при установленном ограничении рентабельности по EBITDA на уровне 20% методика фактически стимулирует портовиков снижать объем инвестиций и амортизации.
Ограничение ставок за перевалку и снижение размера чистой прибыли в отрасли приведет к снижению налоговых поступлений от налога на прибыль. По нашим оценкам, доля выпадающего налога на прибыль в общем объеме налога на прибыль субъектов составит от 3% до 37%. Наибольший негативный эффект возврат к регулированию окажет на бюджет Дальневосточного региона – Приморского края (–37%, или –5,4 млрд руб.), Хабаровского края (–16%, или –1,4 млрд руб.), а также Краснодарского края – снижение поступлений от налога на прибыль составит более 15%, или около 6,7 млрд руб. Общий объем выпадающих в связи со снижением прибыли стивидорных компаний налогов в бюджеты всех уровней составит более 30 млрд руб. Необходимо также учитывать, что возврат к тарифному регулированию портовой отрасли может быть препятствием в реализации крупных государственных инициатив, например, создании специальных портовых зон, таких как «Свободный порт Владивосток». В рамках создания таких зон предусмотрены в том числе частные инвестиции в портовые мощности, которые в условиях регулирования портовых ставок не будут эффективными. Ограничение развития портовых мощностей в таких зонах сделает нецелесообразным инвестирование в логистические центры и развитие перерабатывающих производств.
Учитывая географию уже начатых и планируемых проектов по созданию свободных портовых зон, можно утверждать, что в первую очередь возврат к регулированию окажет негативное влияние на Дальневосточный регион. Снижение ставки и снижение прибыли стивидорных компаний означает снижение затрат и увеличение прибыли грузоотправителей. Возможно, часть налога на прибыль, полученная от перевалки экспортных и каботажных грузов, вернется в бюджеты других субъектов посредством увеличения прибыли и налоговых отчислений от грузоотправителей, зарегистрированных в этих субъектах. При этом налог на прибыль, полученный от перевалки импортных и транзитных грузов, будет потерян для государства полностью. Выгодоприобретателями от снижения ставки перевалки в данном случае будут иностранные компании.
Возврат к регулированию ставки перевалки в портах поставит под угрозу возможность реализации новых инвестиционных проектов и привлечения иностранных инвестиций. Для новых инвестиционных проектов ставка перевалки, рассчитанная по методике ФАС, в 2–3 раза ниже расчетной минимально необходимой для окупаемости проекта. Необходимая для выхода на окупаемость ставка перевалки находится в пределах 7–13 долл. за тонну. Ставка перевалки, рассчитанная по методике ФАС, не превышает 5,5 долл. за тонну.
Большое влияние на ставку перевалки для новых проектов оказывает разница условий заимствования капитала в России и за рубежом. Существенно меньшие сроки кредитования и существенно большие процентные ставки добавляют к ставке перевалки по новым проектам от 4 до 9 долл. за тонну. Существенным фактором, оказывающим влияние на возможность реализации новых проектов, также является ограничение рентабельности по EBITDA на уровне 20%. Такой рентабельности по EBITDA с учетом капиталоемкости портовой отрасли недостаточно для того, чтобы получить чистую прибыль после вычета амортизации и уплаты процентов кредитным организациям. Остановка проектов по развитию портовых мощностей в свою очередь сделает нецелесообразной реализацию проектов по развитию железнодорожной инфраструктуры, на которые планируется потратить сотни миллионов рублей (развитие Восточного полигона – 560 млрд руб., развитие подходов к портам Северо–Запада – 240 млрд руб., развитие подходов к портам Азово–Черноморского бассейна – 250 млрд руб.). Предлагаемый в методике ФАС России уровень рентабельности по EBITDA 20% с учетом капиталоемкости портовой отрасли представляемся чрезвычайно низким. Даже в период регулирования тарифов государственный регулятор (на тот момент ФСТ России) устанавливал тарифы на перевалку таким образом, что обеспечивался уровень рентабельности по EBITDA больше 50%. Рентабельность по EBITDA ведущих иностранных операторов также находится в пределах 50%.
Каковы же основные выводы?
1. Увеличения ставки перевалки в долларах не произошло, произошло увеличение стоимости в рублях из–за изменения курса национальной валюты. При этом некоторое увеличение ставки перевалки было бы обоснованным, так как инвестиции в портовую инфраструктуру привели к снижению затрат грузоотправителей.
2. Несмотря на увеличение стоимости перевалки в рублях из–за изменения курса национальной валюты, объем перевалки по всем основным видам грузов продолжал уверенно расти на протяжении 2015–2016 годов.
3. Объем и доля инвестиций в портовую инфраструктуру из внебюджетных источников в период приостановки ценового регулирования существенно выше объема и доли таких инвестиций в период наличия ценового регулирования. Возврат к прямому регулированию может привести к снижению объема и доли инвестиций в портовую инфраструктуру из внебюджетных источников до уровня 2010–2013 годов.
4. По предварительным оценкам на текущий момент перевалка и хранение грузов в морских портах РФ является конкурентным видом деятельности. При этом при поставке на многие экспортные рынки существует конкуренция между морскими бассейнами, в рамках одного бассейна порты конкурируют между собой, в рамках крупных портов, как правило, существует конкуренция между операторами/терминалами.
5. Для действующих портов возврат к регулированию приведет к существенному ограничению действующей на текущий момент ставки перевалки. Это в свою очередь приведет к ограничению инвестиционных возможностей портов, снижению чистой прибыли в отрасли и снижению (перераспределению) налога на прибыль. Основное негативное влияние будет оказано на бюджеты Приморского края, Хабаровского края и Краснодарского края. Также серьезное негативное влияние будет оказано на бюджеты Ленинградской и Мурманской областей.
6. Для новых инвестиционных проектов возврат к регулированию приведет к установлению ставки перевалки на уровне в 2–3 раза ниже расчетной минимальной ставки перевалки на момент запуска проекта и фактически сделает проекты инвестиционно непривлекательными и приведет к их закрытию.
7. Предлагаемый регулятором уровень рентабельности по EBITDA 20% представляется заниженным с учетом капиталоемкости портовой отрасли, не соответствует мировой практике и существенно ниже уровня рентабельности по EBITDA в период наличия тарифного регулирования.
Наши предложения:
1. Провести детальный анализ состояния конкуренции на рынке предоставления услуг по погрузке/выгрузке/хранению грузов в морских портах РФ. Выявить наличие/отсутствие признаков естественной монополии/монополии доминирования на данном рынке в его текущем состоянии.
2. Применять меры государственного регулирования, в том числе тарифного, избирательно – только к тем компаниям, вина которых в злоупотреблении монопольным или доминирующим положением доказана.
3. Принимать решение о возврате к регулированию стоимости услуг в портах РФ на основе оценки возможных последствий для экономики и бюджета страны в целом и отдельных (прибрежных) регионов, а также оценки последствий изменения инвестиционного климата и привлекательности отрасли.
Владимир САВЧУК,
заместитель генерального директора ИПЕМ,
Илья ТЕРЕШКО,
заместитель руководителя департамента исследований железнодорожного транспорта ИПЕМ
Мнение Минтранса России
с рыночным вектром не сообразуется
Идея о введении госрегулирования тарифов в морских портах не нова. Она никоим образом не сообразуется с рыночным вектором развития российской экономики, и в этом смысле странно, что она исходит от ФАС – федерального органа, предназначенного для развития именно рыночных отношений.
Не секрет, что более 95% внешнеторговых грузов перевозятся через российские морские порты иностранными перевозчиками. Общеизвестно, что фрахт на перевозку груза в подавляющем большинстве случаев формируется по принципу «от двери до двери» и, таким образом, включает в себя все транспортные составляющие, в том числе портовую. Ограничение тарифов на услуги в морских портах не приведет к сколь–нибудь значительному изменению общей фрахтовой ставки, а лишь спровоцирует перераспределение доходов в пользу иных участников транспортной цепи, и эти участники – не российские компании.
Госрегулирование по своей природе не может быть гибким и устанавливает долгосрочные тарифы, в результате чего риски инвесторов в портовую инфраструктуру станут непредсказуемыми, а их интерес снизится.
Несмотря на кризисные явления как в мировой, так и в нацио-
нальной экономике, портовая деятельность в России на протяжении последних многих лет имеет положительную тенденцию роста. Эта тенденция обеспечивается в том числе именно гибкой рыночной тарифной политикой. Замедление темпов развития морских портов путем введения государственного ценового регулирования вряд ли положительно скажется на экономической ситуации в стране в целом.
Что касается перехода тарифов в рублевую зону для стивидорных компаний, то, как уже сказано, основными клиентами морских портов России являются иностранные перевозчики, иностранные грузовладельцы. Ситуация усугубляется тем, что основная часть экспортных грузов продается на условиях перевозки грузополучателем начиная от места происхождения груза, то есть в морской порт приходит груз уже иностранного владельца для перевозки иностранным перевозчиком. Возникает вопрос: мы кого хотим субсидировать введением рублевых (читай пониженных) тарифов за счет российских портовиков?
Видится, что федеральные органы должны заниматься в этом смысле не точечными решениями с непредсказуемыми последствиями, а разрабатывать комплексные решения в интересах прежде всего и только российской экономики и ее отдельных субъектов. Кроме того, форма валюты тарифа не имеет большого прямого влияния на сам тариф. Важно, чтобы тарифы были экономически адекватными, позволяли реагировать на экономическую и валютную конъюнктуру.
