Рынок инфраструктурных проектов замер в ожидании
ПРАВОВОЕ ПОЛЕ
Расходы российского бюджета на инфраструктуру в денежном выражении продолжают сокращаться. В 2017 году они не превысят 2% ВВП. Уменьшаются и прямые инвестиции государства. На этом фоне основными способами компенсировать нехватку финансирования остаются государственно–частное парт-
нерство и концессии. При этом транспорт традиционно лидирует с точки зрения капиталоемкости в отраслевой структуре проектов. Однако недавние события на рынке могут скорректировать отношение инвесторов к концессиям, поскольку ставят под вопрос гарантии их доходности в некоторых проектах. Об этом шла речь на открытой дискуссии «Проблемы и перспективы платных автомобильных дорог в России», которая состоялась в рамках III стратегического форума «Транспортные системы России».
В настоящее время концессии в дорожной сфере смещаются в регионы, а сами проекты становятся менее крупными, констатировали участники дискуссии. Вклад в растущее число дорожных концессий обеспечили приоритетные проекты, выбранные для финансирования из сборов с 12–тонников. Однако этот список гораздо шире, ведь потребность регионов в новой транспортной инфраструктуре огромна. Пока наиболее проработаны предложения инвесторов на участок км 1548 – км 1564 трассы М–5 «Урал» и проект строительства моста через Лену в Якутии, говорится в исследовании InfraONE. В первом случае дорога входит в ФЦП «Развитие транспортной системы России (2010–2020 гг.)». Инвестор уже подал заявку, но пока нет решения публичной стороны. Предложение инвестора предполагает большой капитальный грант и плату концедента в период эксплуатации, как и большинство имеющихся на рынке автодорожных концессий.
При этом эксперты также признают, что дорожный трафик, который позволил бы концессионеру получить доход от сбора платы за проезд, возможен только в проектах, реализуемых в центральной части России и, возможно, городах–миллионниках, но не в регионах.
Одним из движущих механизмов рынка до последнего времени считалась плата концедента, когда затраты концессионера полностью возмещаются из бюджета государства (концедента). На подобные проекты приходится до 40% инвестиций в концессии. Например, структурирована концессия «Платона», а также третий и четвертый участки ЦКАДа. Есть и другие примеры, где структура проекта предполагает возмещение расходов на создание объекта за счет прямых выплат концедента. Это участок строящейся платной автомобильной дороги М–11 Москва – Санкт–Петербург км 543 – км 684, строящаяся трамвайная сеть в Красногвардейском районе Санкт–Петербурга, выезд из города Уфы на автомобильную дорогу федерального значения М–5 «Урал» («Восточный выезд»), но этот проект остановился на этапе переговоров.
Однако в начале текущего года рынок всколыхнул прецедент в Башкирии, когда в реализацию подобного проекта вмешалась ФАС, аннулировав итоги конкурса на строительство и эксплуатацию дороги Кага – Стерлитамак – Магнитогорск. Двухполосная дорога длиной 171 км должна была связать два промышленных центра и частично переключить на себя транспортные потоки с М–5 «Урал» и маршрута Европа – Западный Китай. Проект предполагает федеральное финансирование в 20 млрд руб., 4,5 млрд – за счет региона и 5,8 млрд – от инвестора. Стоимость проезда по платным участкам этой дороги могла быть установлена в размере 10–25 руб. за километр. Кроме того, предусмотрена плата государства концессионеру – по конкурсу 12,9 млрд руб.
Несмотря на то, что жалоба одного из претендентов на строительство участка была признана службой необоснованной, ФАС все–таки отменила итоги конкурса, поскольку сочла его не соответствующим закону о концессии, так как в итоге все расходы концессионера покроет государство. Служба истолковала закон таким образом, что раз по истечении всего срока концессии затраты инвестора покрываются из бюджета в составе платы концедента, то соглашение мало чем отличается от госзаказа. Напомним: разница между концессией и госзаказом в том, то первая подразумевает частичное, неполное финансирование со стороны государства, а как только оно берет на себя все расходы, проект превращается в обычное строительство по госзаказу.
В настоящее время рынок находится в подвешенном состоянии, поскольку окончательное решение пока не принято, и прецедента еще нет. При этом участники рынка по–разному оценивают происходящие изменения. Так, заместитель руководителя департамента финансирования инфраструктуры «ВТБ Капитал» Андрей Киселев отмечает, что концессионное направление в отношении инфраструктуры и дорог уже более десяти лет практикуется в России, в существующие проекты вложен большой объем финансирования, и просто так перечеркнуть всю эту историю не получится. «Поэтому мы согласимся с изменениями, чтобы двигаться дальше», – говорит он.
Другие эксперты рынка настроены менее оптимистично, полагая, что если решение будет доведено до конца, это может негативно отразиться на всем рынке концессий, построенных на прямой компенсации затрат инвестора из бюджета. Решение ФАС в дальнейшем может привести к тому, что вне закона окажутся концессионные проекты, предусматривающие 100%–ное бюджетное финансирование. И пока суд не вынесет решение, риски для рынка остаются, так как уже заключенные концессии могут быть оспорены. «Мое опасение в том, что в процессе решения этого вопроса через поправки в законодательство мы столкнемся с такими новыми условиями, сформулированными государством, которые просто не позволят реализовывать другие проекты», – комментирует ситуацию глава практики ГЧП в России международной юридической фирмы Freshfields Bruckhaus Deringer Федор Теселкин.
Исполнительный директор дирекции инфраструктурных проектов Газпромбанка Иван Потехин также предупреждает, что от подобных встрясок пострадают не банкиры, а инвесторы, особенно те, кто вышел на рынок недавно. «Переговоры с регионами по реализации проектов практически встали, – продолжает Иван Потехин. – Сегодня ни один региональный руководитель не подпишется под этим дамокловым мечом из–за рисков, оценивая свою личную ответственность».
Генеральный директор ООО «Автодорожная строительная корпорация» Денис Анисимов подтверждает, что сейчас многие участники инвестиционного процесса испытывают сложности в структурировании проектов. «На подобные прецеденты нельзя реагировать благостно, – говорит он. – Текущая законодательная база инвестиционных контрактов в России основана на международной практике, в том числе практике компенсации концендента. Задача государства – формировать спокойную среду. Да, проблемы в организации конкурсов на местах есть, но и лечить грипп скальпелем нельзя». Сейчас, по мнению Дениса Анисимова, действия регулятора способствуют снижению конкуренции, «потому что на рынке остаются лишь те, кто имеет опыт, в том числе опыт лоббизма».
Решение ФАС – это результат в том числе непрерывных точечных изменений в закон о концессиях, полагает юрист Herbert Smith Freehills Яна Иванова. Предписание ФАС может быть воспринято как вызов законодателям системно пересмотреть концессионный закон и дать юридическую защиту всему многообразию концессионных бизнес–моделей. Часть экспертов выражает надежду, что решение ФАС по башкирской дороге носит индивидуальный характер и не означает, что практика непременно распространится на другие трассы. Кроме того, подобных проектов в России пока не так много, и чем лучше развит рынок, тем больше появляется альтернативных вариантов, структурированных с использованием прямого сбора платы в доход концессионера. Игроки рынка надеются также, что решение ФАС будет обжаловано либо останется единичным случаем, который не изменит сложившуюся практику и базовую логику подготовки концессионных соглашений.
Людмила ИЗЪЮРОВА,
обозреватель ТР
