перейдет госпрограмма «Развитие транспортной системы России» уже в 2018 году.
Напомним, что в соответствии с решением президиума Совета по стратегическому развитию и приоритетным проектам при Президенте РФ при формировании и реализации государственных программ должны применяться механизмы проектного управления.
В качестве пилотных были определены пять госпрограмм, которые с 2018 года должны перейти на проектное управление. В их число вошла программа «Развитие транспортной системы России». Переход предполагает, что все мероприятия госпрограммы должны быть реализованы в рамках приоритетных или ведомственных проектов или ведомственных целевых программ. Перечень таких проектов и программ определяется на основе ранжирования.
В канун Нового года Председатель Правительства РФ подписал постановление о переводе госпрограммы «Развитие транспортной системы России» на проектное управление.
Структура программ включает «проектную» и «процессную» части. В проектную часть входят приоритетный проект «Безопасные и качественные дороги», ведомственный проект «Совершенствование контрольно–надзорной деятельности», а также семь ведомственных проектов по развитию инфраструктуры отдельных видов транспорта и дорожного хозяйства.
В процессную часть входит комплекс ведомственных целевых программ, сформированных на базе текущих расходов.
Механизм проектного управления начиная с 2018 года будет использован при реализации помимо транспортной государственных программ по развитию образования, здравоохранения и сельского хозяйства. Именно эти программы в качестве пилотных были обозначены на заседании президиума Совета по стратегическому развитию и приоритетным проектам при Президенте РФ в марте 2017 года. А уже в октябре постановлениями Правительства РФ (№№1242, 1243) были утверждены Правила разработки, реализации и оценки эффективности пилотных государственных программ, которые переводятся на механизмы проектного управления. С 1 января 2018 года, как уже было сказано, досрочно прекращается реализация ряда федеральных целевых программ, которые интегрируются в пилотные госпрограммы.
Основные акценты дальнейшего развития проектной деятельности при формировании и реализации государственных программ нацелены на:
– ограничение основных целей деятельности Правительства Российской Федерации для расчета оценки приоритетности проектов (программ) и ключевых показателей эффективной деятельности федеральных органов исполнительной власти (КПЭ), в том числе для целей формирования ведомственных проектов (программ);
– значительное сокращение числа формируемых поручений за счет перехода к управлению на основе регламентов процессов и ключевых показателей эффективности;
– установление правил отнесения проектов к приоритетным или ведомственным, в том числе исходя из их социально–экономического и бюджетного эффекта;
– отработку в пилотном режиме и последующее внедрение показавших свою эффективность передовых практик проектного взаимодействия.
С чем связано принципиальное изменение подходов к реализации программ развития транспортного комплекса? Исчерпали ли свои возможности федеральные целевые программы, которые действовали в транспортном комплексе России начиная с двухтысячных годов?
ФЦП в этот период, безусловно, сыграли свою положительную роль. Дело в том, что в условиях однолетнего бюджетного планирования, которое практиковалось в России до самого последнего времени, без федеральных целевых программ нельзя было обойтись. Без подобного инструмента реализация любых долгосрочных проектов на основе государственного финансирования немыслима из–за отсутствия четких гарантий выделения этого финансирования в течение всего периода реализации.
Работа отрасли в рамках ФЦП на протяжении 20 лет уже позволяет сделать некоторые выводы. ФЦП не могут быть признаны совершенным инструментом долгосрочного бюджетного планирования. Практика реализации ФЦП выявила ряд характерных проблем. Главная из них – ФЦП не до конца выполняют свою основную функцию – гарантирование поступления бюджетного финансирования в заданные сроки и в заданном объеме. ФЦП утверждаются постановлением Правительства РФ, что теоретически должно обеспечивать относительную стабильность финансирования. На практике же параметры ФЦП фактически пересматриваются ежегодно в ходе подготовки проекта закона о бюджете. При этом изменения, вносимые в ФЦП, могут касаться как объемов финансирования, так и более фундаментальных элементов, вплоть до перечня мероприятий, и быть вызваны не только факторами, имеющими отношение к реализации ФЦП, но и внешними, непредсказуемыми заранее обстоятельствами.
Кроме того, практика реализации ФЦП показывает, что фактическое финансирование мероприятий ФЦП очень редко соответствует утвержденному. Причины этого могут быть связанными как с реализацией ФЦП (например, экономия средств за счет проведения конкурсных процедур), так и с внешними факторами (из–за неполного софинансирования из бюджетов субъектов РФ или внебюджетных источников). Субъекты РФ зачастую не проявляют заинтересованность в выполнении мероприятий ФЦП и их софинансировании, предпочитая получать федеральное софинансирование для собственных РЦП, реализация которых подконтрольна региональным властям. Также нередки случаи, когда относительно высокие стандарты отчетности о реализации ФЦП не выдерживаются их исполнителями.
Все вышесказанное в полной мере относится и к ФЦП по модернизации, и к ФЦП по развитию транспортной системы России, о чем наша газета писала неоднократно.
В 2010 году началась работа по преобразованию федерального бюджета из преимущественно непрограммного (более 90% непрограммных расходов) в преимущественно программный вид. Направленность ФЦП на достижение конкретной цели делает их неудобным инструментом для перевода в программный вид: 55 ФЦП покрывают чуть более 8% расходов бюджета, и для 90–процентного покрытия потребуется разработать около 600 ФЦП.
Для перевода бюджета в программный вид было решено разработать новый инструмент, названный государственной программой. Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации был утвержден постановлением правительства от 2 августа 2010 г. № 588.
В отличие от ФЦП государственная программа – это система не только мероприятий, но и инструментов государственной политики. Кроме того, в отличие от ФЦП, направленной на «эффективное решение системных проблем», госпрограмма ставит своей целью «достижение приоритетов и целей государственной политики». Конечная цель государственной программы более масштабна, что подразумевает больший временной период ее действия, больший размах мероприятий и используемых ресурсов.
Принципиальным новшеством государственных программ является включение в них мер правового регулирования (вплоть до перечня и графика вступления в силу необходимости нормативно–правовых актов) и мер государственного регулирования в сфере реализации программы. Также очевидно, что объем и степень проработки программ будут иметь такой же статус, как подпрограммы ФЦП.
Кроме трудностей с разработкой самих государственных программ (в каждой отрасли они имеют свою специфику), переход к программному бюджету оказался затруднен и чисто методологическим фактором: существующая в настоящее время классификация расходов бюджета не в полной мере приспособлена для учета государственных программ и подпрограмм. Таким образом, работа над переводом бюджета в программную форму оказалась намного более сложной, чем предполагалось. Доработка государственных программ и разработка новой классификации расходов бюджетов продолжалась в рамках окончательного перехода к программному бюджету начиная с 2014 года. Тем не менее работа над проектами государственных программ показала, что задача перевода федерального бюджета в пре-
имущественно программный вид вполне реальна. А расходы федерального бюджета по государственным программам продемонстрировали, что они покрывают 90–95% расходов федерального бюджета.
Отрасли, развитие которых осуществляется в рамках государственных программ, получают новые вызовы, а это требует изменения подходов к управлению. На повестке дня сегодня вопросы проектного управления и его связи со стратегическим и бюджетным процессами.
Проектные офисы появились не только на федеральном уровне, но и в ряде регионов. Прозвучала идея «проектного бюджета» (термин впервые был использован на инвестиционном форуме в Сочи), после чего были определены пилотные государственные программы, на которых предполагается отработать соответствующий инструментарий.
В целом проекты показали себя как довольно эффективный и, главное, понятный чиновникам всех уровней инструмент. Например, на федеральном уровне в рамках приоритетных проектов возникла новая система межведомственного взаимодействия: проектные механизмы были выведены из–под действия регламента правительства, что заметно ускорило процесс согласования нормативно–правовых актов.
С другой стороны, по мнению специалистов, разработка долгосрочных стратегий развития остается в лучшем случае полезным упражнением для региональных и местных властей по выработке приоритетов. Реальным инструментом, подчиняющим себе текущую деятельность администраций, включая формирование госпрограмм и бюджетов, стратегии так и не стали, то есть сфера стратегирования живет своей жизнью. А актуализация стратегий, их систематизация, приведение заложенных в них показателей хоть к какому–то единообразию превращаются в самостоятельную проблему.
Сегодня именно благодаря проектному управлению появляется шанс изменить статус–кво. Система стратегического планирования и то, что составляет ее низовую основу – проектное управление, сейчас радикально меняются. Возможно, следующие поколения стратегий будут сильно отличаться от тех, которые имели место последние 15 лет. Происходят фундаментальные изменения, которые превращают проектную деятельность в стандартный, институ-
ционализированный и широко применяемый инструмент реализации стратегий, чего в прошлом не было.
Одна из новаций заключается в том, что каждая пилотная госпрограмма должна содержать не более пяти конкретных и измеримых целей (сейчас в госпрограммах могут содержаться десятки целей, зачастую довольно размытых). Кроме того, в составе госпрограмм выделяются проектная и процессная части – своего рода бюджет развития и бюджет поддержания. Стратегия должна четко прослеживаться не в отдельных многостраничных документах и не в госпрограммах, а в узком наборе понятных, оцифрованных, очень четко сформулированных целей. На основе этого подхода необходимо модернизировать сам механизм госпрограмм. По сути, они станут портфелями проектов и процессов, которые в совокупности позволяют достичь целей госпрограмм.
В рамках следующего бюджетного цикла появится другой важный элемент – ранжирование проектов исходя из их ценности для достижения целей госпрограммы, которое будет осуществляться ответственными исполнителями по согласованию с Минэкономразвития России. Как указано в постановлении № 1242, на основании результатов ранжирования ответственные исполнители должны формировать предложения по структуре и финансовому обеспечению реализации пилотных госпрограмм, которые будут затем учитываться при формировании предельных объемов бюджетных ассигнований на реализацию программ.
Наступивший 2018 год будет первым годом работы транспортной системы на новых принципах управления. Пилотная транспортная программа получит конкретное наполнение. И уже скоро можно будет оценить эффективность новаций.
Ирина ПОЛЯКОВА,
обозреватель «ТР»,
кандидат
экономических наук
МНЕНИЕ
Министр экономического развития РФ Максим Орешкин:
– В последние годы российский бюджет постоянно сокращался, адаптировался к новой экономической реальности. Достигнуты большие успехи. Бюджет на 2017–2019 годы свидетельствует о том, что даже при консервативном сценарии – при цене 40 долларов за баррель – мы будем иметь стабильный, предсказуемый бюджет без каких–либо кризисов. Теперь важно двигаться в направлении улучшения структуры бюджета. Важно понять, как грамотно выстроить процессы, расставить приоритеты для того, чтобы структура бюджета улучшалась и большее количество целей было достигнуто.
Необходимо четкое построение в проектной форме тех задач, которые должен решать каждый бюджетный расход, увязывая его с необходимыми ресурсами. Бюджет станет набором проектов, которые будут отражены в нем.
* * *
Эксперт в сфере методологии проектного управления Сергей Базанов:
– Проектное управление – это методология, которая позволяет справляться с очень сложной задачей в очень сложных условиях. Нам необходимо развиваться, двигаться вперед как на уровне страны, так и на уровне регионов, но если при этом ничего не изменять в системе управления, эффекта не будет. Мы не готовы к быстрым изменениям, не готовы меняться сами, система ориентирована на освоение бюджета, и так дела обстоят во всех регионах. Наша задача разобраться, как предстоит изменить работу и что для этого необходимо сделать в первую очередь. Все должны понимать, что проектное управление – это не волшебная палочка, а всего лишь инструмент для достижения результата. Чтобы достичь нужного эффекта, нужно реализовывать соответствующие проекты.
Без поддержки населения тоже ничего не будет. Именно население как получатель государственных услуг должно обозначать ориентиры для движения госструктур в верном направлении.
