Как в регионах реализуются положения Федерального закона № 220.
В январе 2018 года исполнилось 2 года, как вступил в силу № 220–ФЗ от 13 июля 2015 года «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», но споры о нем не утихают и по сей день.
Этот вопрос регулярно поднимается во время поездок руководителей Минтранса в регионы. На различных площадках – коллегиях, селекторных совещаниях, профессиональных форумах и конференциях – представители Минтранса России, региональных органов власти, общественных организаций, эксперты обсуждают реализацию этого закона в субъектах РФ.
Газета «ТР» собрала разные мнения о реализации № 220–ФЗ и представляет на суд читателей заочный «круглый стол», посвященный этой теме.
– Итак, какие же задачи ставили перед собою разработчики № 220–ФЗ, учитывая, что на долю автомобильного и городского наземного электрического транспорта сегодня приходится 76% от пассажиропотока на всех видах транспорта?
Заместитель министра транспорта РФ Николай Асаул: – Работа над законопроектом шла около 10 лет и была вызвана необходимостью установления единого для всей страны механизма допуска перевозчиков к осуществлению перевозок на регулярных маршрутах. До принятия
№ 220–ФЗ в субъектах РФ использовались различные подходы к осуществлению регулярных автомобильных перевозок и контроля за ними. При этом на региональном и местном уровнях встречались случаи необоснованных административных барьеров для перевозчиков, а также нарушения перевозчиками установленных требований, что снижало безопасность перевозок.
Президент Московского транспортного союза Юрий Свешников: – Напомню, что во время работы над этим законопроектом существовала точка зрения, что нет необходимости регулировать этот вопрос на федеральном уровне, субъекты сами разберутся, как им выстраивать взаимоотношения с перевозчиками. Но жизнь показала, что это не так. Со временем пришло понимание того, что в законах обязательно нужно прописывать четкий перечень оснований, по которым чиновник может что–либо запретить. Поэтому № 220–ФЗ
создавался в том числе и для того, чтобы исключить самодеятельность властей, которая процветала на региональном уровне.
Николай Асаул: – При разработке данного закона мы старались учесть интересы всех сторон: перевозчиков, пассажиров–льготников, региональных властей и муниципалитетов. В сфере межмуниципальных и муниципальных автомобильных перевозок впервые на уровне федерального закона были определены единые принципы регулирования таких перевозок для всех субъектов. Раскрыты полномочия регионов и муниципалитетов в области транспортного обслуживания населения как автомобильным, так и городским наземным электрическим транспортом. Региональные органы власти наделены полномочиями по установлению, изменению и отмене маршрутов. Появились две формы допуска для перевозчиков: по регулируемым тарифам через заключение муниципального контракта и по нерегулируемым тарифам по итогам открытого конкурса.
Основными новеллами № 220–ФЗ в сфере межрегиональных перевозок являются:
– закрепление за федеральным центром в лице Минтранса России (совместно с ФБУ «Росавтотранс») полномочий по организации перевозок по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок, ведению реестра таких маршрутов и реестра остановочных пунктов по этим маршрутам;
– определение четких правил при проведении процедуры установления, изменения и отмены межрегиональных маршрутов;
– введение нормы о необходимости соответствия оборудования автовокзалов и автостанций минимальным требованиям, утвержденным Минтрансом России, как условия использования этих объектов на межрегиональных маршрутах;
– установление административной ответственности за нарушение закона, в том числе при осуществлении перевозок без карт маршрутов – до 300 тыс. руб., за посадку и высадку пассажиров вне установленных остановочных пунктов – до 5 тыс. руб. на водителя за каждый факт нарушения.
– Как нормы закона были реализованы на практике?
Николай Асаул: – На конец января 2018 года в реестр межрегиональных маршрутов регулярных перевозок включены сведения о 3766 маршрутах и 2771 остановочном пункте, из которых 1110 – это автовокзалы и автостанции, 1661 – расположены на дорогах общего пользования, причем на федеральных дорогах зарегистрированы 1296 объектов, в то время как на всей региональной маршрутной сети – лишь 365 объектов. При этом мы отмечаем, что только 38% межрегиональных маршрутов регулярных перево-
зок имеют свидетельства об осуществлении перевозок и карты маршрутов, а 62% межрегиональных перевозок осуществляются вне закона, поскольку в реестре отсутствуют остановочные пункты. Причина – в сложной процедуре регистрации остановочных пунктов. Для исправления ситуации в декабре 2017 года были внесены изменения в № 220–ФЗ, согласно которым обязанность и полномочия по регистрации остановочных пунктов на территории субъекта возложены на руководство субъекта.
Юрий Свешников: – Основная идея закона была в том, что все легально работающие на день принятия закона перевозчики могут продолжать работать и дальше как минимум пять лет, а региональные чиновники обязаны выдать им все правоустанавливающие документы. Перевозчики в течение 30 дней с момента принятия № 220–ФЗ должны были проинформировать региональные и муниципальные органы о параметрах эксплуатации своих маршрутов для формирования реестров регулярных автобусных маршрутов.
№ 220–ФЗ установил четыре правовых основания легальной законной работы перевозчика: наличие договора с органом власти, паспорта маршрута (для междугородных перевозчиков), допуска или нормативно–правового акта, регулирующего деятельность по перевозке пассажиров. По истечении 180 дней с момента принятия № 220–ФЗ органы власти в регионах должны были составить реестры регулярных автобусных маршрутов, по истечении 270 дней – выдать перевозчикам временные карты маршрутов, действительные на срок действия правового основания законности маршрута. Перевозчикам, у которых этот срок заканчивался в течение года со дня принятия № 220–ФЗ, временные карты маршрутов выдавались до июля 2016 года. После этого всем перевозчикам, получившим временные карты маршрутов, местные власти обязаны были выдать свидетельства на право эксплуатации маршрута и постоянные маршрутные карты. Однако во многих регионах перевозчики по разным причинам не успели уложиться в 30–дневный срок, в результате их маршруты не были включены в новые реестры, и они в одночасье стали нелегалами.
– Удалось ли решить проблему административных барьеров?
Президент Российского автотранспортного союза Олег Старовойтов: – Одна из основных целей № 220–ФЗ – защита перевозчиков от административных вольностей – не достигнута. Региональные органы власти стремятся сохранить под новой вывеской прежние возможности «рулить» бизнесом, а суды, прокуратура и антимонопольные органы в большинстве случаев встают на сторону администрации. В результате бизнес несет потери, страдают хозяйствующие субъекты с большим опытом работы и с хорошей репутацией, которые стали заложниками действия или бездействия органов власти.
Плохую службу сыграла предоставленная органам власти свобода принятия решений по открытию маршрутов. В результате несогласованных действий региональных и муниципальных властей появилось много дублирующих друг друга межмуниципальных и муниципальных маршрутов.
Немало вопросов вызывает и установление порядка изменения маршрутов. Известны многочисленные случаи, когда органы власти давали перевозчику свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту, а на следующий день требовали изменить маршрут.
Сверхсложный порядок формирования реестра остановочных пунктов на межрегиональных маршрутах привел к тому, что этот реестр в полном объеме не сформирован до сих пор.
Юрий Свешников: – Мы даже подумать не могли, что нарушения № 220–ФЗ в регионах достигнут такого уровня. Где–то существенно был расширен список оснований для изъятия свидетельства у перевозчика, в целом ряде субъектов РФ вообще ставилось под сомнение право перевозчиков работать по нерегулируемым тарифам или проводились торги на заключение госконтракта по цене 1 коп./км пробега (?!). Как можно в этом случае играть на понижение? Оказывается, можно, если поставить цену 1 коп./2 км пробега.
Олег Старовойтов: – Конкурсные процедуры стали одним из самых проблемных вопросов. Право органов власти на местах устанавливать требования к перевозкам по нерегулируемым тарифам породило обширную судебную практику.
Широкое распространение получили махинации с применением такого критерия конкурсного отбора, как количество ДТП в расчете на среднее количество транспортных средств, которыми владел перевозчик в течение года, предшествующего конкурсу. Дошло до того, что даже добросовестные перевозчики перед проведением конкурсов начали заключать фиктивные договоры аренды транспортных средств и за счет этого резко улучшать значение данного критерия.
Нередки случаи, когда перевозчик выигрывал конкурс, заявив транспортные средства с немыслимыми характеристиками, но после получения свидетельства о своих обязательствах забывал. При этом ни контролирующие органы, ни органы власти ничего не предпринимали для прекращения действия этого свидетельства.
– Не секрет, что в регионах тарифы в два раза ниже себестоимости и не во всех субъектах Федерации из бюджетов соответствующих уровней выделяются субсидии перевозчикам, из–за чего они вынуждены экономить в том числе и на безопасности. По данным Минтранса, сегодня убыточными являются порядка 60% предприятий общественного транспорта и 80% – организаций городского электрического транспорта. Какой выход из этой ситуации?
Николай Асаул: – Напомню, что на заседании президиума Госсовета при Президенте РФ в Ульяновске, где обсуждались вопросы комплексного развития пассажирских перевозок в регионах, особый акцент был сделан на необходимости определения реальной, справедливой и экономически обоснованной стоимости транспортной работы. Мониторинг показал, что после принятия № 220–ФЗ наметилась тенденция установления заказчиком начальной нулевой цены контракта при проведении конкурсов на организацию автоперевозок, что ставило перевозчиков на грань выживания. Экономить приходилось на всем: зарплатах водителей, обслуживании техники, соблюдении требований технологической и транспортной безопасности. В ряде субъектов РФ рост тарифов на пассажирские перевозки в 2015–2016 годах был в два раза ниже уровня инфляции.
Во исполнение поручений Президента РФ Минтранс издал приказ от 8 декабря 2017 года о порядке определения начальной максимальной цены контракта при осуществлении закупок в сфере регулярных перевозок автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, что создает экономическую основу взаимоотношений между органами власти и перевозчиками, позволяет объективно учитывать специфику осуществления закупок в сфере регулярных перевозок. Также утверждена методика определения максимальной начальной цены контракта. Эти документы носят обязательный характер, и мы рассчитываем, что в 2018 году будут созданы реальные механизмы для улучшения финансового состояния автотранспортных предприятий.
Юрий Свешников: – Несмотря на все сложности, № 220–ФЗ дает возможность субъектам РФ сформировать удобную и экономически обоснованную модель пассажирских перевозок. Важно то, что теперь органы власти на местах могут сформировать маршрутные сети, исходя из своих бюджетных возможностей. При этом они должны решить уравнение с тремя неизвестными и свести воедино: стоимость единицы транспортной работы, посчитанной по федеральной методике, величину тарифа для населения и количество денег в бюджете, заложенных на транспорт. И уже исходя из этого открывать определенное количество маршрутов с регулируемыми тарифами, а все остальное отдать бизнесу.
Научно доказано: если рентабельность менее 9,5%, то транспортное предприятие не может устойчиво работать, а если перевозчик хочет обновлять подвижной состав и менять его каждые семь лет, то рентабельность должна быть 22,5%. Надо, наконец, определиться: у нас тарифы социально ориентированные или экономически обоснованные? Если они социально ориентированные, тогда федеральный бюджет должен дотировать регионы, чтобы они могли компенсировать перевозчикам разницу в стоимости тарифа до уровня рентабельности, причем не только ГУПам и МУПам, но и частным компаниям. Если тарифы все же экономически обоснованные, то местные власти должны устанавливать стоимость единицы транспортной работы по методике определения максимальной начальной цены контракта.
– Характерно, что ряд регионов в рамках № 220–ФЗ не издали ни одного подзаконного акта, а в 50% муниципальных образований не реализуются полномочия, данные № 220–ФЗ. Неисполнение отраслевого закона в течение длительного времени должно приводить к каким–то правовым последствиям?
Николай Асаул: – В октябре 2016 года Генеральная прокуратура РФ провела мониторинг правоприменения № 220–ФЗ органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в муниципальных образованиях, который выявил следующие проблемы:
– невключение в соответствующие реестры маршрутов, сведения о которых перевозчики не успели подать в 30–дневный срок после вступления в силу ст. 39
№ 220–ФЗ, и произвольное закрытие маршрутов в течение действия переходного периода;
– в 28% субъектов РФ не были приняты нормативные правовые акты о порядке установления, изменения и отмены маршрутов;
– в ряде субъектов РФ в ре-
естры были включены маршруты регулярных перевозок как осуществляемые по регулируемым тарифам, в то время как перевозчики не получали ни субсидий, ни дотаций из бюджетов, но перевозили пассажиров по фиксированным тарифам;
– в субъектах РФ действуют различные требования к осуществлению перевозок по нерегулируемым тарифам.
По результатам мониторинга были внесены представления органам исполнительной власти субъектов РФ о необходимости устранения нарушения законодательства РФ.
К сожалению, субъекты Федерации пока недостаточно активны в этом вопросе, мы считаем, что и в дальнейшем участие прокуратуры было бы весьма нелишним, чтобы действенным образом понудить руководителей субъектов исполнять федеральное законодательство.
* * *
Перевозчики отмечают важность соблюдения региональными властями норм № 220–ФЗ и, самое главное, установления ответственности не только для них, но и для органов власти при исполнении данных нормативно–правовых актов. Только при соблюдении этих условий можно организовать транспортное обслуживание в регионах на должном уровне.
В декабре 2017 года был принят № 480–ФЗ, который призван исправить недочеты № 220–ФЗ. Среди принципиальных изменений: уточнение характеристик транспортного средства, влияющих на качество перевозок; установление перечня требований к осуществлению перевозок по нерегулируемым тарифам; исключение дублирования межмуниципальных маршрутов межрегиональными и другие.
По данным Ространснадзора, примерно 15% всех проверок были связаны с реализацией
№ 220–ФЗ. За все время действия закона выданы более 4 тыс. заключений по остановочным пунктам. В 2017 году проверены более 8 тыс. предприятий, осуществляющих пассажирские перевозки, и более 120 тыс. автобусов в процессе их эксплуатации. По итогам этих проверок составлены 12 тыс. протоколов об административных правонарушениях, что на 46% больше по сравнению с 2016 годом. Сумма штрафов составила более 218 млн руб. (рост в 1,5 раза).
Как отмечают в службе, планомерная работа по борьбе с нелегальными перевозчиками ведется только в четырех городах, где приняты нормативные акты, направленные на создание специализированных стоянок для хранения транспортных средств.
В заключение хотелось бы привести слова руководителя Ространснадзора Виктора Басаргина, которые он сказал на итоговой коллегии службы: «Не проходит и недели, чтобы кто–то из субъектов не попросил новых полномочий по передаче контрольно–надзорных функций по исполнению № 220–ФЗ, – говорил Виктор Басаргин. – Однако если бы регионы выполняли все полномочия, данные им в рамках № 220–ФЗ, у них спина согнулась бы от тяжести. Одного этого достаточно, чтобы ликвидировать нелегальных перевозчиков и обеспечить безопасные перевозки пассажиров».
Татьяна ЛАРИОНОВА,
обозреватель «ТР»
Фото Ольги ШВЕЙЦЕР
