Как привлечь инвестиции в крупные инфраструктурные проекты в Арктике?
Состоялось заседание президиума Совета по Арктике и Антарктике при СФ, на котором обсуждалась тема «О новых механизмах привлечения инвестиций в крупные инфраструктурные проекты в Арктической зоне Российской Федерации». Мероприятие провел председатель совета, представитель в СФ от исполнительного органа государственной власти Республики Саха (Якутия) Вячеслав Штыров.
Открывая дискуссию, сенатор отметил, что при реализации масштабных инфраструктурных проектов в Арктике на каждый рубль государственных средств необходимо привлекать 9–10 руб. частных инвестиций, для чего необходимо законодательное регулирование новых механизмов привлечения инвестиций в этой сфере. В качестве примера парламентарий привел ситуацию на Дальнем Востоке, где помимо стратегии и программы развития были разработаны такие инструменты, как Свободный порт Владивосток, территории опережающего развития (ТОРы), в которых для инвесторов созданы все условия для работы – льготный налоговый режим, возможность создавать социальную инфраструктуру для привлечения людей и др. По мнению Вячеслава Штырова, нечто подобное необходимо создавать и в Арктике, что требует разработки соответствующей законодательной базы и внесения изменений в уже действующие законы.
В настоящее время главным документом, определяющим национальные интересы в Арктике, являются Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и на перспективу, утвержденные Президентом РФ 18 сентября 2008 года. В этом документе Арктическая зона РФ рассматривается как стратегическая ресурсная база РФ, обеспечивающая решение задач социально–экономического развития страны, а Северный морской путь – как национальная единая транспортная коммуникация РФ в Арктике.
Во исполнение Основ государственной политики РФ в Арктике принята Стратегия развития АЗ РФ и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года, утвержденная Президентом РФ 8 февраля 2013 года, которая определяет основные механизмы, способы и средства достижения стратегических целей и приоритетов устойчивого развития Арктической зоны РФ, обеспечения национальной безопасности. Стратегия направлена на реализацию суверенитета и национальных интересов РФ в Арктике, обеспечивает консолидацию ресурсов и усилий федерального центра и органов власти регионов, территории которых полностью или частично входят в состав Арктической зоны.
Основным механизмом реализации стратегии является обновленная редакция Государственной программы «Социально–экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации», срок действия которой продлен до 2025 года. Этот документ предполагает создание опорных зон развития в Арктике, расширение ресурсной базы, усиление присутствия РФ в ключевых районах Северного Ледовитого океана. С этой целью разработаны три подпрограммы, направленные на формирование опорных зон, создание оборудования и технологий нефтегазового и промышленного машиностроения, необходимых для освоения минерально–сырьевых ресурсов АЗ РФ, развитие СМП и обеспечение судоходства в Арктике.
Опорные зоны развития АЗ РФ – ключевой механизм реализации госпрограммы – представляют собой комплексные проекты социально–экономического развития АЗ РФ, предусматривающие синхронное применение взаимосвязанных действующих инструментов территориального и отраслевого развития, а также механизмов реализации инвестиционных проектов, в том числе на принципах государственно–частного и муниципально–частного партнерства.
В настоящее время определены восемь опорных зон развития: Кольская, Архангельская, Ненецкая, Воркутинская, Ямало–Ненецкая, Таймыро–Туруханская, Северо–Якутская и Чукотская.
По данным Минэкономразвития России, на территории АЗ РФ реализуются или запланированы к реализации 145 приоритетных проектов. Из них более четверти относятся к инфраструктурным отраслям, в том числе к сфере транспорта –18%. Количество проектов в транспортной сфере равномерно распределено между арктическими территориями, но по их капиталоемкости и масштабности лидируют Мурманская и Архангельская области, а также Ямало–Ненецкий автономный округ.
Очаговый характер развития в АЗ РФ и ее отдаленность от основных промышленных центров страны требуют строительства связанной сети железных и автомобильных дорог для обеспечения функционирования предприятий по добыче полезных ископаемых и для жизнеобеспечения арктических регионов в целом. Поэтому значительная часть реализуемых или обсуждаемых проектов направлена на интеграцию региональной инфраструктуры в единую логистическую систему. Вывод на полную мощность таких проектов позволит увеличить грузопоток по Северному морскому пути, окажет положительное влияние на его развитие в качестве перспективного транзитного транспортного коридора.
Арктические субъекты РФ включили предполагаемые инфраструктурные проекты в свои предложения по формированию опорных зон развития. Но, как было отмечено в ходе заседания, в настоящее время в законодательстве отсутствует определение таких опорных зон развития. Эту проблему призван решить проект федерального закона «О развитии Арктической зоны Российской Федерации», который длительное время обсуждается в Правительстве РФ и пока не внесен в Госдуму.
В связи с этим обсуждение новых альтернативных механизмов привлечения инвестиций в крупные инфраструктурные проекты в Арктике приобретает особую актуальность. Одним из основных инструментов для привлечения инвестиционных ресурсов в инфраструктурные проекты является государственно–частное партнерство, в том числе в виде концессионных соглашений. На начало 2018 года были подписаны около 2,5 тыс. инфраструктурных проектов. Объем частных инвестиций в концессионных проектах превышает 619 млрд руб., однако в общей массе объем частных инвестиций в инфраструктурные проекты не превышает 1%. Для сравнения: в наиболее развитых странах вклад частных инвесторов в финансирование инфраструктуры составляет 20%.
Одной из разновидностей ГЧП является инфраструктурная ипотека, предлагающая качественно иной подход к использованию бюджетных ресурсов, при котором частный бизнес привлекается для строительства инфраструктурных объектов в интересах государства за счет долгового финансирования и гарантийной государственной поддержки. По этой схеме построенные инвесторами объекты будут приобретены государством за счет частных кредитов. При этом постепенное погашение кредита будет осуществляться в процессе эксплуатации объекта из бюджетов разных уровней или инфраструктурных монополий.
В марте 2018 года Правительство РФ утвердило дорожную карту развития инструментария государственно–частного партнерства («инфраструктурной ипотеки»), которая стала первым системным и плановым документом, направленным на стимулирование применения и развитие данного механизма, проинформировал заместитель директора Департамента регионального развития Министерства экономического развития РФ Дмитрий Веригин. По его словам, Правительством РФ разработаны Комплексный план расширения и модернизации транспортной инфраструктуры, а также план мероприятий по развитию инструментария ГЧП, составляется перечень проектов для запуска инфраструктурной ипотеки.
В Правительство РФ поступили порядка 120 предложений от регионов по внесению точечных изменений в арктическое законодательство. Проект федерального закона «О развитии Арктической зоны Российской Федерации», в котором содержатся определение и законодательное регулирование формирования и функционирования опорных зон развития, будет внесен в Правительство РФ 17 июня текущего года, сообщил Дмитрий Веригин.
По экспертным оценкам, как минимум два арктических проекта – строительство Северного широтного хода и развитие Мурманского транспортного узла – могут быть реализованы по схеме инфраструктурной ипотеки.
Губернатор Мурманской области Марина Ковтун рассказала об успешном опыте региональной поддержки инвестиционных проектов. В 2017 году регион предоставил инвесторам налоговые льготы на сумму почти 690 млн руб. Участие региона в стратегических и приоритетных инвестиционных проектах, по словам Марины Ковтун, существенно сокращает сроки их реализации, сохраняет рабочие места, способствует решению экологических проблем, при этом областной бюджет на каждый рубль предоставленных льгот получает 13 руб.
Благодаря такому подходу объем инвестиций в 2017 году превысил 110 млрд руб. Инвестиционный портфель включает 16 крупных инвестиционных соглашений на сумму 106,5 млрд руб. и предполагает создание более 6 тыс. новых рабочих мест.
Для реализации проекта комплексного развития Мурманского транспортного узла (КРМТУ) рассматривается возможность применения инфраструктурной ипотеки. «Инвесторы, по сути, будут кредитовать государство при строительстве объектов инфраструктуры. Использование этой схемы при реализации КРМТУ станет пилотным проектом. Насколько данный механизм будет востребован инвесторами, покажет время. Инфраструктурная ипотека могла бы стать механизмом привлечения инвестиций и в строительство нового ледокольного флота для расширения возможностей использования Северного морского пути», – заявила Марина Ковтун.
По мнению главы региона, новая версия проекта федерального закона «О развитии Арктической зоны Российской Федерации» сводится, по сути, только к формулированию положения о порядке формирования и функционирования опорных зон, что явно недостаточно. Губернатор Мурманской области считает, что для Арктики необходим отдельный орган управления макрорегионом, и привела в пример Министерство РФ по развитию Дальнего Востока, чей опыт может быть использован и применительно к Арктической зоне. Марина Ковтун выразила надежду, что работа в этом направлении активизируется, будут поставлены конкретные задачи по разработке правового поля и механизмов госполитики в Арктике.
В Архангельской области в рамках Архангельской опорной зоны планируется к реализации ряд крупных инфраструктурных инвестиционных проектов, имеющих стратегическое значение для развития транспортной системы и промышленных производств на территории АЗ РФ и целого ряда регионов Уральского, Сибирского и Центрального федеральных округов, в частности, строительство железнодорожной магистрали «Белкомур» и глубоководного района морского порта Архангельск.
Применение альтернативных механизмов и инструментов финансирования объектов инфраструктуры могло бы способствовать их скорейшей реализации и ускоренному социально–экономическому развитию приарктических территорий, считает министр экономического развития Архангельской области Семен Вуйменков. Он предложил включить проекты «Строительство железнодорожной магистрали «Белкомур» и «Строительство глубоководного района морского порта Архангельск» в Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры.
По словам генерального директора ФГУП «Росморпорт» Андрея Лаврищева, предприятие возлагает большие надежды на новый механизм привлечения инвестиций – инфраструктурную ипотеку, и рассматривает его в качестве одного из приоритетов при создании морской портовой инфраструктуры.
В Арктической зоне РФ расположены 17 морских портов, грузооборот которых в 2017 году составил 74 млн тонн, что составляет около 10% от общего грузооборота морских портов России. Но при этом арктические порты развиваются хорошими темпами: рост грузооборота по сравнению с 2016 годом составил почти 50%, это самый высокий показатель среди других морских портов РФ. За 4 месяца 2018 года грузооборот арктических портов увеличился на 12%, в то время как грузооборот остальных портов вырос на 4%.
ФГУП «Росморпорт» с использованием механизма государственных программ в 2017 году завершило проект «Строительство объектов морского порта в районе пос. Сабетта на полуострове Ямал, включая создание судоходного подходного канала в Обской губе». На эти цели затрачены порядка 70 млрд руб., построен один из самых протяженных морских каналов длиной 50 км, впервые в РФ возведены льдозащитные сооружения длиной 3 км.
Для привлечения инвестиций в строительство морской портовой инфраструктуры ФГУП «Росморпорт» традиционно использует инвестиционно–подрядную модель, когда при строительстве или реконструкции порта подрядчиком выступает частный инвестор, а Росморпорт расплачивается с подрядчиком по мере получения портовых сборов. Анализ показал, что в результате использования этого механизма за реализацию проектов берутся солидные инвесторы и создается естественный фильтр для неэффективных и нерентабельных проектов, которые нуждаются в дополнительном обосновании грузовой базы.
Новым для ФГУП «Росморпорт» является механизм концессионного соглашения, который будет применен при создании в морском порту Мурманск угольного терминала «Лавна» в рамках проекта «Комплексное развитие Мурманского транспортного узла». Проектом предусмотрено развитие инфраструктуры морского и железнодорожного транспорта, а также логистической и складской инфраструктуры на западном берегу Кольского залива.
В качестве дополнительного механизма стимулирования привлечения инвестиций в создание и реконструкцию объектов федеральной собственности в морских портах используется инвестиционный портовый сбор, который имеет характер обязательных целевых отчислений, предназначенных для финансирования нового строительства и реконструкции эксплуатируемых объектов инфраструктуры морского порта, относящихся к федеральной собственности.
Благодаря применению механизмов ГЧП будет построен терминал глубоководного порта в Архангельске, проведена реконструкция морского порта Нарьян–Мар и порта Беринговский, созданы терминалы в Дудинке, Диксоне и в п. Индига.
Следует отметить, что в настоящее время в экспертном и профессиональном сообществах нет единого мнения относительно перспектив эффективного использования инфраструктурной ипотеки. По мнению Минфина России, этот формат не проработан с точки зрения механизма отбора проектов и неясности принципов формирования фонда инфраструктурной ипотеки. Предлагается применять механизм специальных инвестиционных контрактов (СПИК). Эта правовая форма сотрудничества государства и частных инвесторов, применяемая с 2015 года, стимулирует привлечение крупных инвестиций в создание и модернизацию промышленного производства на территории России, предоставляя инвесторам отраслевые льготы и преференции, а также обеспечивая стабильные условия ведения бизнеса. Новая редакция Правил заключения СПИК, которая вступит в действие с 18 июня 2018 года, даст право инвестору заключать СПИК на «новый этап инвестиционного проекта», предусматривает участие в проекте «привлеченных лиц», что окажет положительное влияние на функционирование механизма СПИК.
Помимо инфраструктурной ипотеки и специального инвестиционного контракта к новым инструментам поддержки инфраструктурных проектов можно отнести: создание специализированных финансовых институтов; применение механизма отложенных (возрастающих) налоговых платежей (Tax Increment Financing, TIF); расширение синдицированного кредитования.
Специализированные финансовые институты широко применяются за рубежом, где созданы и успешно работают фонды прямого финансирования (субсидирования) проектов ГЧП.
В рамках механизма финансирования за счет прироста налогов (TIF) региональные или муниципальные власти возвращают инвесторам средства, вложенные в реализацию инфраструктурного проекта, за счет бюджетных поступлений, полученных от роста налогов в регионе, при комплексном развитии территорий, строительстве дорожной инфраструктуры.
Закон о синдицированном кредите, вступивший в действие с 1 февраля 2018 года, позволяет объединять финансовые возможности нескольких кредиторов при предоставлении займов, что особенно важно при реализации крупных проектов. В настоящее время сумма уже выданных синдицированных кредитов в России составила порядка 1 трлн руб.
По итогам заседания Минтрансу России рекомендовано рассмотреть инвестиционный проект «Строительство железнодорожной магистрали «Белкомур» на межведомственной рабочей группе по вопросам развития железнодорожного транспорта; предусмотреть финансирование проекта Белкомур в части его государственной поддержки с 2023 года на период действия концессионного соглашения, в том числе обеспечения платы концедента, и софинансирование капитальных затрат на строительство глубоководного района морского порта Архангельск, в том числе через механизм капитального гранта в рамках государственно–частного партнерства.
Татьяна ЛАРИОНОВА,
обозреватель «ТР»
На снимке: строительство объекта в рамках комплексного развития Мурманского транспортного узла
