На принципах стабильности, прозрачности и справедливости

В Совете Федерации рассмотрели вопросы финансового обеспечения региональных дорожных фондов.

Комитет Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам провел «круглый стол» на тему «О финансовом обеспечении региональных дорожных фондов в 2018–2021 годах», в котором приняли участие члены СФ, руководители регионов, представители Министерства транспорта РФ, Министерства сельского хозяйства РФ, Счетной палаты РФ, Федерального дорожного агентства, ГК «Российские автомобильные дороги», профильных организаций и экспертного сообщества.

Основной финансовый инструмент

По сведениям Федерального казначейства, за период 2015–2017 годов суммарный объем финансирования дорожного хозяйства за счет средств Федерального дорожного фонда составил более 1,9 трлн руб., в том числе: в 2015 году – 615 млрд руб., в 2016 году – 629 млрд руб., в 2017 году – 685 млрд руб. Объем бюджетных ассигнований на 2018 год был установлен в размере 709 млрд руб. В соответствии с проектом бюджета на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов эта цифра составит: в 2019 году 798 млрд руб., в 2020 году – 786 млрд руб., в 2021 году – 885 млрд руб.
По расчетам Минфина дополнительный объем доходов региональных дорожных фондов от штрафов за нарушение законодательства о безопасности дорожного движения превысит 67 млрд руб. По состоянию на 1 сентября 2018 года сумма штрафов составила 44,1 млрд руб.
Как видно из таблицы, в ассигнованиях дорожных фондов субъектов РФ за период 2015–2017 годов в среднем доля акцизов на нефтепродукты составила 43,9%, транспортного налога – 20,3%, межбюджетных трансфертов –– 21,1%. При этом нужно иметь в виду, что снижение доли зачисления доходов от акцизов в бюджеты субъектов РФ, а также введение налоговых вычетов, предоставляемых нефтехимическим предприятиям в случае использования прямогонного бензина для производства продукции нефтехимии, привело к снижению доли акцизов в объемах региональных дорожных фондов – с 43,4% в 2015 году до 37,2% в 2017 году, а объем налоговых вычетов в 2016 году составил более 21 млрд руб., в 2017 году – 26,2 млрд руб.
Вместе с тем именно стабильные законодательно закрепленные источники финансирования дорожных фондов позволяют в долгосрочной перспективе прогнозировать ассигнования, направляемые на дорожное хозяйство. Это обеспечивает возможность заключения долгосрочных контрактов на выполнение дорожных работ, в том числе контрактов жизненного цикла.
На федеральных дорогах законодательное закрепление положения о 100%–ном финансировании ремонта и содержания автомобильных дорог по утвержденным нормативам затрат позволило обеспечить заключение государственных контрактов на содержание дорог и искусственных сооружений на них на 5,5 лет. В результате доля федеральных дорог, соответствующих нормативу, в 2017 году достигла 77,8%, на 2018 год была запланирована в размере 82,6% общей протяженности. Для региональных дорог, на которых доля участков, соответствующих нормативу, составляет 43,1%, задача улучшения транспортно–эксплуатационного состояния является еще более актуальной, однако заключение долгосрочных контрактов на их содержание тормозит отсутствие достаточных стабильных источников финансирования, отмечают в Минтрансе.
Дорожные фонды в период 2019–2021 годов будут являться основным финансовым инструментом реализации дорожной составляющей Комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года и национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги».
В рамках комплексного плана будут построены более 800 км автомобильных дорог первой категории в составе международного маршрута Европа – Западный Китай, что позволит сократить время в пути между Москвой и Казанью с 12 до 6,5 часа от базового уровня 2017 года и между Москвой и Самарой с 16 до 8 часов.
В рамках поэтапного развития транспортных коммуникаций между центрами экономического роста и другими регионами на 708 км увеличится протяженность сети скоростных автомобильных дорог, будут построены и реконструированы 960 км участков федеральных автомобильных дорог, реконструированы и восстановлены 32 мостовых сооружения и построены 49 путепроводов на региональных дорогах и 21 путепровод на федеральных дорогах.
В национальном проекте примут участие 104 административных центра и города с населением свыше 200 тыс. человек – 83 субъекта РФ. Протяженность дорожной сети городских агломераций в рамках этого проекта – более 90 тыс. км. Реализация национального проекта БКАД позволит привести в нормативное состояние до 80% улично–дорожной сети и автомобильных дорог крупнейших городских агломераций и более половины региональных автомобильных дорог.
По мнению Минтранса, исключение риска недостижения этого показателя в значительной степени будет зависеть не только от объемов финансирования дорожных фондов, но и от стабильности и прозрачности принципов их определения на весь период реализации национального проекта.
В числе других ключевых показателей БКАД – снижение доли автодорог федерального и регионального значения, работающих в режиме перегрузки, до 9,1%; двукратное сокращение количества мест концентрации ДТП; снижение числа погибших в ДТП до 4 на 100 тыс. населения.
Решение этих задач позволит улучшить транспортную связанность страны, что необходимо для расширения пассажирских и грузовых перевозок, развития торговли и в целом более устойчивого развития экономики. Главным же результатом станет улучшение качества жизни населения.

Пока не пощупаешь – не поймешь

Аудитор Счетной палаты РФ Валерий Богомолов подчеркнул, что объем бюджетных ассигнований региональных дорожных фондов ежегодно увеличивается, но исполнение дорожных фондов из года в год не превышает 86–89%.
Так, на 1 сентября 2018 года кассовые расходы региональных дорожных фондов составляли только 45,8%. Наименьшие показатели использования бюджетных ассигнований дорожных фондов отмечались в Приморском крае – 21,4%, в Республике Дагестан – 30%, на Сахалине – 30,1%, в Московской области – 30,9%. В целом в 47 субъектах РФ используется менее 50% от предусмотренного объема. За 9 месяцев 2018 года субъекты РФ использовали федеральную поддержку региональных программ в сфере дорожного хозяйства только на 57,1%.
По словам Валерия Богомолова, в 2017 году межбюджетные трансферты предоставлялись в том числе на строительство и реконструкцию автомобильных дорог общей протяженностью 3170 км, по факту регионами были введены в эксплуатацию 2845 км, или на 325 км меньше планового объема. Указанные показатели не были выполнены в 29 субъектах РФ. В рамках поддержки сельских территорий были заключены соглашения с 51 регионом на строительство и реконструкцию 920 км сельских дорог, фактически были введены в эксплуатацию 685 км (74,5%).
По оценкам Счетной палаты РФ, доля региональных автомобильных дорог, не отвечающих нормативным требованиям, сокращается незначительно: за последние три года этот показатель снизился на 5%. «В большинстве субъектов РФ не проводится обязательная инструментальная диагностика состояния дорожной сети, – обратил внимание аудитор. – В связи с чем значение этого показателя не может быть признано полностью достоверным. Практика показывает, что данные, представленные субъектами РФ по результатам экспертной оценки и полученные в результате инструментальной диагностики, могут отличаться на 20%. Пока не пощупаешь – не поймешь, экспертная оценка не должна подменять собой инструментальный контроль».
В рамках реализации приоритетного проекта «Безопасные и качественные дороги» в 2017 году только 10 субъектов РФ провели инструментальную диагностику, в 26 регионах ограничились визуальным обследованием состояния автодорог и улично–дорожной сети, что не соответствует Порядку проведения оценки технического состояния автомобильных дорог, утвержденному приказом Минтранса России от 27 августа 2009 года № 150.
Очевидно, что сохранность автомобильных дорог напрямую зависит от уровня их содержания и проведения своевременных ремонтных работ. По действующему законодательству к полномочиям субъектов РФ относится утверждение нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт и содержание автомобильных дорог регионального и муниципального значения. «Несмотря на то, что регионам соответствующие нормативы утверждены, формирование бюджетных расходов отдельных субъектов осуществляется с нарушением норм Федерального закона об автомобильных дорогах. В ряде регионов при формировании использования бюджетных ассигнований дорожных фондов не соблюдаются требования бюджетного законодательства, неправильно определяется начальная максимальная цена контракта, принимаются некачественно выполненные работы», – заключил Валерий Богомолов и призвал субъекты РФ повысить финансовую дисциплину.

Как снизить риски

Заместитель руководителя Федерального дорожного агентства Дмитрий Прончатов рассказал о текущей ситуации с финансированием автомобильных дорог федерального значения. По его словам, переход Росавтодора на заключение долгосрочных контрактов на содержание дорог обеспечил стабильную систему содержания, дал стимулы подрядным организациям для совершенствования своей технической, технологической и кадровой базы. Построен ряд крупных объектов, активно решаются задачи по безопасности движения на федеральных дорогах, ведутся устройство электрического освещения, строительство пешеходных переходов в разных уровнях, установка барьерных ограждений. В 2018 году было намечено осуществить ввод в эксплуатацию участков общей протяженностью 275,7 км, что примерно на 20% превышает уровень предыдущего года.
Но остаются и нерешенные проблемы: в настоящее время более 22% автомобильных дорог федерального значения обслуживают движение в режиме перегрузки, значительная часть федеральных дорог не рассчитана на пропуск транспортных средств с нагрузкой на ось более 11,5 тонны. В ряде крупных населенных пунктов (Волгоград, Иваново) не вынесены за пределы города транспортные транзитные потоки. Дорожная сеть страны не имеет в достаточном количестве мостовых переходов через водные преграды, медленно развивается сеть скоростных дорог, в ряде регионов крупные транзитные потоки обслуживаются региональными и местными дорогами, где ситуация еще более сложная.
Протяженность автомобильных дорог регионального значения с 2012 года увеличилась лишь на 2%, до 511 тыс. км. Более 39 тыс. км (8%) региональных дорог и 43% дорог местного значения не имеют твердого покрытия. Накапливавшиеся десятилетиями проблемы настолько масштабны, что субъекты РФ вынуждены ограничиваться латанием дыр, несмотря на то, что объем федеральной помощи дорожному хозяйству регионов в 2017 году превысил объемы финансирования строительства федеральных автодорог. Благодаря реализации национального проекта БКАД и Комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры удастся переломить ситуацию, сложившуюся на сети региональных автомобильных дорог, считает замруководителя Росавтодора.
Еще одной мерой поддержки является расширение федеральной дорожной сети за счет перераспределения региональных дорог в собственность РФ. Например, переданы в федеральную собственность дороги Кострома – Шарья – Киров – Пермь, Вологда – Медвежьегорск, автодорога «Кола», участок Приморского полукольца в Калининградской области. В апреле 2018 года был принят поэтапный план передачи около 16 тыс. км региональных автомобильных дорог в федеральную собственность. В ближайшие 6 лет будут приняты около 13 тыс. км. Рассматривается вопрос об ускорении сроков такой передачи.
Регионы вправе привлекать и внебюджетные источники на основе механизмов ГЧП, использовать новые источники финансирования. Межведомственная комиссия при Минтрансе России и Правительственная комиссия по транспорту отобрали пять региональных дорожных инвестиционных проектов: строительство обхода г. Хабаровска; строительство и реконструкция участков автодороги Пермь – Березники со строительством восточного обхода г. Перми; строительство и эксплуатация мостового перехода через р. Обь в Новосибирске; строительство и эксплуатация Нового выезда из г. Уфы на автодорогу М–5 «Урал» в Республике Башкортостан; строительство проспекта Карла Маркса от проспекта Кирова до границы городского округа Самара в Самарской области.
В рамках ГЧП–партнерства в регионах будут построены около 72 км новых дорог, общая стоимость проектов составит свыше 134 млрд руб.
Генеральный директор Ассоциации «РАДОР» Игорь Старыгин считает, что в сегодняшних условиях финансирования в 55 субъектах РФ задача по удвоению строительства дорог не может быть реализована в полной мере, так как там обеспеченность финансовыми ресурсами работ по содержанию автомобильных дорог регионального значения составляет 38%, по ремонту – 35%, по капитальному ремонту – 3,5%. В целом по этим трем видам работ обеспеченность в 2018 году составляла лишь 18%. Без помощи из федерального бюджета эту задачу решить невозможно.
Как известно, к 2024 году необходимо обеспечить увеличение доли автомобильных дорог регионального значения, соответствующих нормативным требованиям, в их общей протяженности не менее чем до 50% (относительно их протяженности по состоянию на 31 декабря 2017 года). «Сегодня этот показатель составляет 43,1% в среднем по стране, но разброс по субъектам очень широкий, – сказал Игорь Старыгин. – Например, в Ханты–Мансийском АО 84% дорог соответствуют нормативу, а в Республике Марий Эл – 1%. Очевидно, что максимальное внимание нужно уделить тем субъектам, где доля дорог, соответствующих нормативу, меньше среднего значения».
Эксперт напомнил, что по состоянию на 1 января 2018 года на автомобильных дорогах федерального значения находились почти 7 тыс. мостов и путепроводов, а на автомобильных дорогах регионального значения – более 35,8 тыс.: «Необходимо вести учет мостов, которые находятся в ненормативном состоянии, и при расчете объема средств, выделяемых субъекту РФ на достижение целевого показателя по приведению в нормативное состояние автомобильных дорог общего пользования регионального значения, выделить отдельной строкой финансовые ресурсы на приведение в нормативное состояние аварийных мостовых сооружений».
Еще одно предложение касается переноса срока уплаты транспортного налога с 1 декабря на 1 июня, чтобы заказчики могли вовремя расплатиться с подрядчиками. Соответствующий законопроект был внесен в Госдуму Законодательным собранием Вологодской области в июле 2017 года, но до сих пор не рассмотрен.
В целях снижения обременений дорожных фондов необходимо внесение дополнений в часть 11 ст. 381 Налогового кодекса РФ в части освобождения собственников автодорог регионального значения от уплаты налога на имущество. По мнению Игоря Старыгина, излишнее обременение дорожных фондов возникает и при переустройстве инженерных коммуникаций (линий связи, линий электропередачи, газопроводов), когда стоимость их переустройства значительно превышает стоимость дорожных объектов. Для решения этого вопроса необходимо внесение изменений в № 257–ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности…» в части уточнения положений о прокладке, переустройстве, переносе инженерных коммуникаций в границах полос отвода и придорожных полос при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте автомобильных дорог.
Поскольку увеличение объемов работ неизбежно приводит к увеличению стоимости дорожно–строительных материалов (битума, щебня, песка и грунта), необходимо вводить государственное регулирование цено-
образования на дорожно–строительные материалы.

Взгляд из регионов

Калужская область имеет разветвленную дорожную сеть общей протяженностью 16 тыс. км, из которых 4,5 тыс. км – это областные дороги и 10,5 тыс. км – местные. 50,5% региональных автомобильных дорог соответствуют нормативу, около 5 тыс. км местных дорог (48%) не имеют твердого покрытия. Объемы местных дорожных фондов не обеспечивают потребности даже на 1% от необходимого уровня финансирования, заявила министр дорожного хозяйства Калужской области Ольга Иванова. Регион большие надежды связывает с реализацией национального проекта БКАД, в рамках которого будут построены и реконструированы 1,8 тыс. км дорог Калужской агломерации, охватывающих 6 районов.
За счет нового источника – штрафов за нарушение законодательства о безопасности дорожного движения в региональный дорожный фонд поступили 574 млн руб. Для Калужской области это приличная сумма, за счет этих средств можно отремонтировать порядка 80 км дорог, сказала Ольга Иванова.
Правительство Калужской области считает дорожное строительство одним из приоритетных направлений, однако средств регионального дорожного фонда (4,3 млрд руб.) не хватает, более 40% его объема направляются на содержание и ремонт дорог. Соседство с Московской областью сказывается на трафике. Этой весной даже пришлось полностью перекрыть несколько областных дорог из–за большого количества большегрузов. Актуальная тема – ремонт аварийных мостов: около 60 из них требуют срочного капитального ремонта.
«Негативно сказывается и рост цен на дорожно–строительные материалы, – продолжила Ольга Иванова. – Торгуем на 3 года содержание дорог, но цены на ГСМ 2016 года и сегодняшние несоизмеримы, рост цен на топливо в 1,5 раза приводит к уменьшению объемов работ, так как содержанием, как правило, занимаются небольшие местные подрядные организации.  Сезонные ценовые колебания по битуму могут варьироваться от 13 до 25 тыс. руб. за тонну, причем рост цен приходится на август–сентябрь. Кроме того, Калужская область не располагает собственными карьерами по добыче гранитного щебня, который поступает из Украины и Карелии. Около 1 млрд руб. регион недосчитался за счет потери поступлений от акцизов на нефтепродукты».
Тему справедливого распределения акцизов на нефтепродукты между субъектами РФ для наполнения региональных дорожных фондов поднимают и власти Забайкальского края, которые предлагают, кроме учета показателя «количество автотранспортных средств, зарегистрированных на территории субъекта РФ», установить норматив распределения доходов от акцизов на ГСМ в прямой зависимости от протяженности автомобильных дорог, численности населения и площади территории субъекта РФ.

Татьяна ЛАРИОНОВА,
 обозреватель «ТР»