Этот вопрос серьезно тревожит профессиональное сообщество.
Достоверное определение сметной стоимости строительства объектов транспортной инфраструктуры всегда было актуальным для отрасли. Несколько лет подряд не умолкали жаркие дискуссии на тему, почему дороги (мосты, развязки) в России такие дорогие. Причиной называли в том числе используемый метод ценообразования. Сейчас решили считать по–другому, но, как выяснилось в разгар происходящей реформы, проблемы лежат куда глубже и связаны с самой системой государственного заказа.
Две системы ценообразования
Реформа ценообразования в строительстве, которая началась в 2015 году, была вызвана необходимостью ужесточить контроль над государственными расходами. Тогда много говорилось о «раздутых» сметах, а по сути – о нецелевом использовании государственных средств. Все помнят, как дороги в Олимпийском Сочи называли «золотыми» из–за высокой стоимости их строительства. Одна из причин – используемый базисно–индексный метод составления смет, при котором опорные цены перемножаются на коэффициенты и индексы. в настоящее время действуют сборники базовых цен, разработанные еще в 2000–х годах. То есть, чтобы перейти в текущий уровень цен, сметчик вводит официальные коэффициенты к базовым ценам 2000–го года. Такой метод дает погрешности, поскольку индексы не полностью учитывают реальные рыночные цены, их изменение, инфляцию и т. д. Это вызвало спекуляции на тему того, что таким способом можно вывести на бумаге любую сумму, какую укажет заказчик.
Более прогрессивным назывался ресурсный метод цено-
образования, когда расчеты производятся на основании реальных цен на ресурсы, действующих на данный момент. О важности проблемы говорит тот факт, что ценообразование вынесено на правительственный уровень, отмечает замдиректора департамента проектирования, технической политики и инновационных технологий Государственной компании «Автодор» Елена Кулева. Перевести строительную отрасль на ресурсный метод Минстрою России поручил Президент РФ Владимир Путин по итогам заседания Госсовета России в мае 2015 года. С тех пор были внесены многочисленные изменения в действующее законодательство, запущена Федеральная государственная информационная система ценообразования в строительстве (ФГИС ЦС – основной источник данных о реальных ценах производителей строительных материалов), разработаны классификаторы строительных ресурсов, методические документы.
Перейти на ресурсный метод планировалось еще в 2017 году. Однако в ноябре 2018 года власти признали, что отрасль не готова к его полноценному использованию. Хотя бы потому, что наполнение ФГИС ЦС продвигается очень медленно: сейчас система заполнена всего на 18%. Да и качество разрабатываемых новых методик повергает в ужас как профессиональное сообщество сметчиков, так и строительные компании. Профильное ведомство подготовило новый план (находится на обсуждении в Правительстве РФ), где говорится о переходном периоде до 2022 года. В течение этого времени планируется дополнить данными ФГИС ЦС, доработать методики и закрепить их постановлениями Правительства РФ. А до тех пор отрасль будет продолжать использовать базисно–индексный метод.
«Полезут все недостатки»
В ресурсной системе основной элемент сметной стоимости – это строительные материалы. Так что вопрос их цены становится критичным. И здесь могут быть проблемы, предупреждает президент Союза инженеров–сметчиков Павел Горячкин. Одна из основных коллизий перехода – несоответствие фактической и сметной стоимости материалов по актам и фактическому приобретению. Самый очевидный пример для дорожно–строительной отрасли – это земляные работы и учет инертных материалов. Как бы эксперты ни мониторили цены для ФГИС ЦС, велика вероятность, что эти цифры будут выше рыночных. Причина в том, что сейчас 60% карьеров находятся в незаконной разработке, то есть у предприятия могут быть свои временные (нелегальные) карьеры. А показать и обосновать экономию подрядчик не сможет.
С точки зрения профессиональных сметчиков, основной недостаток ресурсного метода в том, что полное раскрытие основных строительных материалов выйдет боком самому заказчику. «Полезут все недостатки самих государственных элементных сметных норм и несовпадение самих ресурсов, – объясняет Павел Горячкин. – И раз материалы раскрыты, сметчик ничего не сможет поменять, несмотря на то, что нормы могут быть устаревшими. Заменить их на другие тоже нельзя, потому что это станет поводом для претензий проверяющих органов, которые очень формально подходят к процессу проверки». Эксперты предупреждают, что любое перераспределение работ по смете проверяющими органами будет однозначно трактоваться как «неэффективное использование средств», а любая экономия подрядчика – как «хищение».
Легализовать прогресс
Реформа должна учитывать отраслевые особенности дорожного строительства, уверен начальник Управления научно–технических исследований и информационного обеспечения Федерального дорожного агентства Александр Каменских. В частности, необходимо актуализировать действующие методические документы в области ценообразования. До сих пор обновление сметных нормативов осуществлялось нерегулярно. Некоторые материалы и оборудование, которые описываются в нормативах, уже давно не применяются в современном строительстве. Устаревших и неэффективных машин просто нет на балансе подрядных организаций – им выгоднее использовать высокопроизводительную технику.
Чтобы «легализовать» на стройке новые машины, механизмы и технологии, необходимо прежде разработать и утвердить новые нормы на них. В 2018 году планировалось утвердить 21 сметную норму, однако разработку шести из них пришлось перенести на 2019 год по причине отсутствия объектов для наблюдения. Дело в том, что для разработки нормативных документов требуется провести специальные исследования и испытания, а также хронометражные работы (их задача – определить, сколько времени потребуется на выполнение тех или иных видов работ с использованием той или иной техники и сколько это будет стоить). Посильное содействие Главгос-
экспертизе в проведении хронометражных наблюдений оказывают подведомственные Росавтодору ФКУ, однако таких площадок на федеральной сети дорог не хватает. Эксперты предлагают такие площадки делать как на региональной сети дорог, так и на объектах Государственной компании «Автодор».
С прицелом на будущее
В любом случае потребность в новых нормах очень существенна: Росавтодор предложил включить в план разработки на следующий год 64 сметные нормы, тогда как предварительная потребность составляет более 250 нормативов. Причина – дороговизна этой работы и бюрократические барьеры, например, избыточность требований: от инициаторов требуется предоставить ТЭО в объеме, сопоставимом со стоимостью разработки полноценного норматива. В процессе формирования плана утверждения сметных нормативов на 2019 год поступило 921 предложение по актуализации действующих и разработке новых сметных нормативов. Наиболее активными участниками процесса по формированию плана стали такие компании, как ОАО «РЖД», ГК «Росатом», ПАО «Транснефть», ПАО «НК «Роснефть», ПАО «Газпром нефть» и другие. Меньшую активность в этом году проявляют регионы.
«Понятно, что у этих компаний больше возможностей, они могут финансировать эти работы за счет собственных средств. У бюджетных организаций просто не заложены средства на это», – комментирует начальник ФКУ «Центрдорразвитие» Олег Ширлин. В то же время Росавтодор и подведомственные ему организации имеют компетенции по разработке сметных нормативов. Поэтому решение проблемы Олег Ширлин видит в наделении Росавтодора полномочиями организатора планирования и разработки нормативов, касающихся строительства, реконструкции и капитального ремонта дорожных объектов. Он предлагает выделить Росавтодору бюджет на разработку сметных норм при обязательном сохранении за Минстроем России роли общего координатора процесса разработки и держателя нормативов. Либо же (или параллельно) сформировать фонд для разработки этих норм на базе одной из отраслевых ассоциаций.
Подобная работа тем более важна в свете реализации контрактов жизненного цикла (КЖЦ), которые начнут заключать уже с 2019 года, напоминает начальник отдела экономических исследований ФАУ «Росдорнии» Татьяна Матюшенко. В частности, КЖЦ наряду с инфраструктурной ипотекой должны стать полноценными схемами финансирования реализации нацпроекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги». По ее словам, в настоящее время вносятся поправки в Градостроительный кодекс РФ, в которых ряд экономических показателей имеют формулировку «обеспечение 100%». То есть механизм КЖЦ предполагает определение затрат на определенный горизонт времени, и все эти затраты необходимо учитывать еще на этапе планирования. Пока никаких нормативных документов под это не разработано.
Нужна консолидация
Как чувствуют себя в условиях затянувшейся реформы сами участники рынка, которые непосредственно выполняют строительные работы, в том числе в системе государственных контрактов? Ведь именно на экономию бюджетных средств была направлена реформа. Судя по всему, неважно. По данным заместителя генерального директора по экономике АО «Мостострой–11» Натальи Бреус, за десять лет рентабельность строительного бизнеса снизилась с 12% до 2–3%. Увеличение ставки НДС с 18% до 20% с нынешнего года сделает экономическую эффективность предприятия почти нулевой. К тому же, заключая контракты на три года вперед, государство тем самым перекладывает на подрядчиков все риски. Твердая договорная цена государственного контракта в принципе не учитывает огромное количество неопределенностей, связанных с долгосрочными проектами строительства.
Взять хотя бы инфляцию: в контрактах закладывается на эту статью 5% (официальная инфляция). Тогда как фактически для подрядчика она в десять раз выше. Так, за последние пять месяцев только арматура подорожала на 15%, и это не самый высокий показатель. При этом базисно–индексный метод этого никак не отражает. Да и в целом разрабатываемые в настоящее время методики, которые должны учитывать текущие затраты, крайне далеки от реальности, продолжает Наталья Бреус. Так, в проекте новой методики определения величины накладных расходов (разработанной Минстроем России и приостановленной по требованию профессиональной общественности) его размер установлен в размере 74–78% от прямых затрат на оплату труда, хотя их реальная величина составляет от 150% до 200%. Имеются в виду расходы на казначейское и банковское сопровождение, технадзор, сопровождение контракта, банковские гарантии и т. д. – то, что исторически не содержалось в сметах, однако сейчас эта статья затрат только увеличивается.
Базисно–индексный метод не предусматривает покрытия всех расходов и нормальной нормы прибыли для развития предприятия, соглашается с коллегой генеральный директор ECCON GROUP Ольга Гаращенко. Однако и ресурсный метод не стал панацеей. «С введением ресурсной модели ожидания государства по поводу экономии бюджетных средств на 7–10% не будут оправданы. Более того, стоимость строительства возрастет минимум на 10%», – говорит она. Да и ФГИС ЦС вызывает много вопросов. «Я занимаюсь автоматизацией 20 лет и могу сказать, что узнать начальную цену объекта по нажатию кнопки – это утопия, – продолжает Ольга Гаращенко. – Да, государству необходимо предварительно оценивать стоимость строительства. Но для этого можно использовать другие источники информации вместо специально созданной системы».
Эксперты единодушны во мнении, что и «кривые» методики, и сама плохо работающая ФГИС ЦС – это следствие других, гораздо более масштабных и системных трудностей. «Проблема в том, что у нас гибридные, а не рыночные отношения, – объясняет Ольга Гаращенко. – В России испорчен классический механизм рынка спроса и предложения, который смешался с плановой экономикой Советского Союза. Мы можем сколько угодно долго заниматься реформой, но если мы не уберем первоначальную цену и не изменим ФЗ № 44, ничего не получится», – резюмирует она. «Ситуация носит предкатастрофический характер», – подтверждает президент ассоциации «Росасфальт» Николай Быстров, ссылаясь на данные статистики, согласно которым по итогам 2017 года 62% организаций строительного комплекса закончили его с убытком. Он подчеркивает, что в настоящее время требуется консолидация усилий профессионального сообщества для работы с государством.
Людмила ИЗЪЮРОВА,
обозреватель "ТР"
