все же не мешают росту частных инвестиций в инфраструктурные проекты.
Возвращаясь к ситуации, представленной в проекте Национального доклада, и проблемам, которые возникают при реализации транспортных проектов с использованием механизмов ГЧП («Перспективы развития инвестиционного рынка. Каковы они?», «ТР» № 52, 2018 г.), хотелось бы продолжить разговор на эту тему. Тем более что у ФАС есть большие претензии по существу самой обоснованности использования ГЧП при реализации социальных и транспортных проектов. Но обо всем по порядку.
Напомним, что вопросы ФАС к процедуре прохождения инфраструктурных проектов, реализуемых на принципах ГЧП, возникли, как известно, по поводу строительства частично платной дороги Стерлитамак – Магнитогорск длиной 171 км.
Концессию на строительство платной дороги в Башкирии выиграло ООО «Башкирдорстрой». Стоимость проекта – около 14 млрд руб., при этом 25% этой суммы вкладывал сам инвестор. Финансирование предоставлял Газпромбанк. Но после окончания строительства государство должно было возместить издержки на строительство и эксплуатацию дороги. ФАС, посчитав, что, все расходы ООО «Башкирдорстрой» компенсирует государство, аннулировала итоги конкурса на строительство дороги. И Арбитражный суд Москвы встал на сторону антимонопольного ведомства, что взволновало рынок ГЧП. В ФАС посчитали, что если единственный источник финансирования – бюджет, то оформляться все должно как госзаказ и отбирать исполнителя следует по правилам контрактной системы. Госконтракты, как и концессии, возможны на 15–20 лет, кроме того, существуют контракты жизненного цикла. Не помогли в суде ООО «Башкирдорстрой» даже письма поддержки от Минэкономразвития, Минтранса России, Росавтодора и ГК «Автодор», которые не согласились с позицией ФАС по этому вопросу. Арбитры московского суда поддержали позицию Антимонопольной службы в том, что при полном государственном финансировании это не может считаться концессией. Аннулирование результатов одного конкурса – случай частный, хотя и с далеко идущими последствиями. И антимонопольное ведомство инициирует внесение изменений в концессионное законодательство. Заметим, что ФАС намерена пресекать практику 100%–ного возврата инвестиций за счет бюджета, а также ввести минимальный порог участия частного капитала в концессионных проектах. А это может привести к сжатию рынка концессий.
Доля участия бизнеса и государства рассчитывается исходя из экономики каждого проекта. В ряде случаев она будет более 50%, в других – 25%. Главные опасения рынка, если будут приняты изменения, в том, что это уменьшит круг инвесторов, которых и так немного. По данным Центра ГЧП, всего в России около 40 таких проектов, предусматривающих порядка 270 млрд руб. частных инвестиций, что обеспечит треть частных инвестиций в ГЧП. Если ФАС считает незаконными все концессии, где затраты инвестору компенсируются из бюджета, то под сомнением оказываются такие проекты, как «Платон», платная трасса Москва – Санкт–Петербург и ЦКАД, а также еще несколько крупных региональных проектов. К слову, аналогичные механизмы использовались для дорожного строительства в Австрии, США, Канаде и Великобритании.
Разница госзаказа и концессии в том, что регулирование и финансирование разные. Концессии заключаются по итогам или конкурса, или частной концессионной инициативы, при которой конкурс тоже возможен. Концессии по решению Правительства РФ разрешены, но пока есть только один пример – «Платон», а у регионов таких полномочий нет. Государство в основном осуществляет закупку у единственного поставщика. К моменту выступления ФАС поставщики без конкурса получили госконтрактов на 1 трлн руб. (23% всего госзаказа). В основном это закупки по решению Президента и Правительства РФ – 39% всех закупок у единственного поставщика. По мнению специалистов Минэкономразвития, решения ФАС снижают устойчивость института ГЧП, подрывают инвестиционную основу бизнеса.
Не лучшим образом политика ФАС скажется на рынке концессионных облигаций. В настоящее время в обращении находится 21 выпуск концессионных облигаций на сумму 80 млрд руб. Большую часть этих бумаг выкупили крупные пенсионные фонды. Для НПФ важно привязывать доходность к уровню инфляции, и это, как правило, реализовывалось через механизм фиксированных платежей из бюджета в виде платы концедента, которая учитывала эту минимальную для пенсионных денег доходность. Кроме того, соглашения предусматривали и гарантии минимальной доходности – условные обязательства бюджета заплатить, если доход концессионера будет ниже, чем установлен сторонами в соглашении, но из–за расширенного толкования позиции ФАС эти положения могут оказаться неприменимы.
Таким образом, в существующем законодательстве у участников и регуляторов рынка проектов ГЧП нет понимания правовой и экономической природы платы концедента. В законодательстве четко не прописаны понятия «реконструкция» и «эксплуатация». Требования к участникам конкурсов, соотнесение законодательства о концессиях и госзакупках также вызывают вопросы у заинтересованных сторон.
Эти основные проблемы были обозначены ФАС в начале 2017 года. Что изменилось к настоящему времени? В конце 2018 года, выступая на пленарном заседании III форума Центрального федерального округа по ГЧП, заместитель руководителя ФАС Рачик Петросян заявил, что механизм ГЧП и концессии не могут эффективно работать в условиях безнадежно устаревшего законодательства. «К сожалению, ситуация такова, что социальные и транспортные проекты ГЧП реализовываются по модели закупок, где заказчик в лице государства закладывает как минимальные характеристики и требования, так и все детали проекта, руководствуясь строго административной моделью принятия решений, а партнер выступает в роли подрядчика, что противоречит смыслу такого сотрудничества», – заявил заместитель руководителя ФАС. По его словам, преимущество ГЧП и концессий не только в привлечении частных средств, прежде всего – это качественные, современные решения и скорость реализации проекта. Коммерческий успех партнера напрямую зависит от востребованности проекта у потребителя. Именно в этом принципиальная разница между концессией и госзаказом. Получается, что от госзаказа требовать качественное и своевременное исполнение проекта необязательно. И, согласитесь, такая трактовка различий не объясняет, в чем различия концессии и госзаказа. И далее ясности не становится больше.
«Зоны ответственности частного сектора и государства должны быть разграничены, чтобы каждая из сторон могла максимально эффективно выполнить свою работу: государство – сформулировать задачу с точки зрения решения социальных проблем, бизнес – найти наилучшее решение с точки зрения технологий и стоимости. Механизмы концессии и ГЧП – это альтернативная модель реализации инфраструктурных задач, которая не может эффективно работать в условиях безнадежно устаревшего законодательства. Сегодня отсутствует элементарная электронная форма отбора партнера. Пока концессии и государственно–частное партнерство не будут снабжены управленческой инфраструктурой, все проекты будут штучными, и модель такого сотрудничества не найдет широкого применения», – заключил Рачик Петросян.
Таким образом, проблемы ГЧП 2017 года перекочевали в 2019 год. Так, законодательство о концессиях и ГЧП требует разграничения с закупочным законодательством, доработки в части установления прозрачной процедуры отбора партнера, включения положений об отложенных платежах (так называемой инфраструктурной ипотеке), предусматривающих оплату строительства объекта по истечении определенного времени и после сдачи этого объекта в эксплуатацию. Установление отложенных выплат из федерального бюджета в рамках «инфраструктурной ипотеки» позволит устранить смешение концессионных и закупочных процедур.
И в таких непростых условиях частные инвестиции в развитие национальной инфраструктуры растут.
По данным Национального центра ГЧП, несмотря на сокращение и очевидный недостаток бюджетного финансирования общественной инфраструктуры в России, количество инфраструктурных проектов, реализация которых осуществляется с использованием механизмов ГЧП, увеличивается. Начиная с 2014 года за год запускаются в среднем 550 проектов ГЧП, обеспечивая ежегодный приток частных инвестиций в 250 млрд руб.
Хотя количество проектов в 2017 году снизилось, все же сохранились те же объемы законтрактованных инвестиционных обязательств на уровне 270–288 млрд руб.
Ядро рынка проектов ГЧП формируется за счет проектов объемом свыше 1 млрд руб. Таких проектов сейчас – 158 с объемом инвестиций 1,7 трлн руб. Учитывая, что конечным пользователем инфраструктуры является население, интересным сравнительным индикатором может быть объем инвестиций, привлеченных в ГЧП–проектах, в расчете на душу населения. В этой части Россия пока отстает от большинства стран. Сравнение российских затрат по проектам ГЧП в расчете на душу населения с такими ведущими странами, как Великобритания, не в нашу пользу, но в своей группе (Мексика, Китай, Индия) наша страна находится на приемлемом уровне.
Вот еще несколько фактов, характеризующих рынок проектов ГЧП.
Концессия по–прежнему остается основной формой реализации проектов ГЧП – 2496 инфраструктурных проектов (82,5%) прошли стадию коммерческого закрытия. Объем частных инвестиций в концессионных проектах превышает 619 млрд руб. (см. табл.).
Также в настоящее время реализуется ряд проектов (всего 410), которые имеют схожие с ГЧП признаки, но при этом структурированы в рамках иных организационно–правовых форм, например:
– долгосрочного инвестиционного соглашения и контракта жизненного цикла, заключаемых в рамках 223–ФЗ;
– контракта жизненного цикла в рамках 44–ФЗ;
– корпоративной формы, при использовании которой основные принципы долгосрочного партнерства зафиксированы в акционерных соглашениях или иных договорах;
– долгосрочного договора аренды публичной собственности, который подразумевает определенные инвестиционные обязательства арендатора (нормы ГК РФ и 135–ФЗ).
В таких проектах квази–ГЧП частные инвестиционные обязательства составляют 871,4 млрд руб.
Еще несколько интересных цифр о рынке ГЧП–проектов в России:
– 12 лет – средний срок проектов ГЧП, в иных формах – 13 лет;
– ПФО – округ с наибольшим количеством проектов ГЧП (по объему инвестиций – ЦФО);
– 1:4 – соотношение проектов ГЧП, инициируемых частной стороной, к проектам, запущенным публичными органами власти (559: 2137).
Так что рынок проектов на различных принципах ГЧП развивается во всех сферах и на всех уровнях.
* * *
Проекты, реализуемые на принципах ГЧП, как известно, имеют ряд отличительных признаков: как правило, они социально направленные, капиталоемкие, имеют длительный срок реализации и при этом невысокую прибыльность. Но при этом частные средства, привлеченные с помощью механизма ГЧП, позволяют существенно облегчить нагрузку на бюджет, что очень важно в нынешней экономической ситуации. Правовое поле для эффективной работы ГЧП проработано как на федеральном уровне, так и на региональном. Формы ГЧП, развиваясь, представляют на рынок решения как уже существующие в мировой практике, так и новые. В процессе эволюции корректируются отдельные положения, регулирующие деятельность частных инвесторов. И хотелось, чтобы на пути эффективного механизма взаимодействия бизнеса и государства не создавались дополнительные, искусственные препятствия.
