Избыточные и дублирующие?

Профессиональное сообщество обсудило требования проекта Положения о лицензировании перевозок пассажиров и иных лиц автобусами.

Тема лицензирования – это постоянная борьба двух тенденций: обеспечения безопасности путем усиления контрольной деятельности и дерегулирования, мол, невидимая рука рынка сама наведет порядок. И в разные периоды времени чаша весов склонялась то в одну, то в другую сторону. Именно на волне дерегулирования в 2011 году и было принято половинчатое решение, когда перевозки по заказу стали носить уведомительный характер, а для регулярных перевозок требовалось наличие лицензии, что породило множество проблем. Вместе с тем лицензирование не является панацеей, это дополнительный элемент государственного контроля, который позволяет создавать условия для оказания безопасных транспортных услуг населению.
В среде профессионалов одна из самых горячо обсуждаемых тем – лицензирование перевозок автобусами. Комитет Госдумы по транспорту и строительству провел расширенное заседание с участием депутатов, сенаторов, представителей Минтранса, экспертов и перевозчиков, посвященное обсуждению проекта Положения о лицензировании перевозок пассажиров и иных лиц автобусами, отдельные нормы которого подверглись критике со стороны профессионального сообщества.
Председатель Комитета ГД по транспорту и строительству Евгений Москвичев напомнил, что
30 октября 2018 года был принят № 386–ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования лицензирования деятельности по перевозкам пассажиров и иных лиц автобусами», устанавливающий лицензирование перевозок по заказу и для собственных нужд. Данный закон направлен на борьбу с заказными перевозками, которые фактически выполнялись на регулярной основе, что привело к образованию на рынке пассажирских автоперевозок «серой зоны».
Статьи 2, 3 и пункты 1, 2 статьи 4 настоящего федерального закона вступают в силу по истечении 120 дней после дня его официального опубликования, то есть 1 марта 2019 года.
В развитие данного закона Минтранс подготовил проект Положения о лицензировании перевозок пассажиров и иных лиц автобусами, который вызвал вопросы у профессионального сообщества, связанные с тем, что одни нормы включают в себя риски их неисполнения в установленные законом сроки, другие являются избыточными и предъявляют необоснованные требования к перевозчику.
Руководитель аппарата Комитета ГД по транспорту и строительству Ираклий Асламазов высказал следующую точку зрения: «Мы полагали, что после принятия
№ 386–ФЗ достаточно будет внести в Положение о лицензировании изменения, касающиеся только лицензирования заказных перевозок и перевозок для собственных нужд. Минтранс пошел по пути принятия нового Положения о лицензировании. Мы считаем, что требования закона «О транспортной безопасности» не должны применяться в качестве лицензионных требований, в противном случае одни и те же перевозчики, только с разными видами транспорта, оказываются в неравном положении, что нарушает конституционный принцип равенства субъектов хозяйствования».
Например, № 16–ФЗ «О транспортной безопасности» устанавливает требование о категорировании транспортных средств и наличии плана обеспечения транспортной безопасности. Для соискателя лицензии также предусматривается наличие плана обеспечения транспортной безопасности, сроки утверждения которого на практике превышают 60 дней, для включения в реестр лицензий необходимо пройти категорирование ТС, то есть лицензионный контроль тех же требований является дублирующим. И если требования по обеспечению транспортной безопасности № 16–ФЗ едины для всех видов транспорта, то указанные обременения в виде дополнительного лицензионного требования предлагается установить только в отношении автобусов.
По мнению начальника управления организации пассажирских перевозок автомобильным и наземным электрическим транспортом ГКУ города Москвы «Организатор перевозок» Ильи Богута, выполнение требований по транспортной безопасности создает излишнюю финансовую нагрузку на перевозчика и влияет на проведение конкурсных и аукционных процедур. Он напомнил, что в действующем законодательстве заложены сроки начала работы перевозчика после проведения конкурсных процедур. Однако на момент начала проведения конкурса перевозчик еще не знает, будет ли он работать на маршруте, но обязан закупить подвижной состав. Учитывая затяжной процесс утверждения плана обеспечения транспортной безопасности и получения категорирования ТС (до 4–5 месяцев), перевозчик, купивший автобус, не сможет в течение этого времени его эксплуатировать. Вопрос: почему нельзя заниматься категорированием в процессе осуществления деятельности после того, как получено разрешение на ее осуществление?
В ходе обсуждения было подчеркнуто, что категорирование транспортных средств и утверждение плана обеспечения транспортной безопасности осуществляет подразделение Минтранса России. Лицензирующий орган также находится в структуре Минтранса, и в случае необходимости лицензирующий орган может получить данные сведения без посредничества лицензиата.
Президент Российского автотранспортного союза Олег Старовойтов напомнил, что в Комитете ГД по транспорту и строительству уже несколько лет ведется работа над поправками в закон «О транспортной безопасности», в связи с чем предложил вместо требования о присвоении автобусам категории и включения сведений о данных автобусах в реестр категорированных объектов включить в проект Положения о лицензировании такую норму: соискатель лицензии вместе с пакетом документов должен направить в
Росавтодор заявление о том, что он подал документы на присвоение категории и оценки уязвимости, что и будет являться условием получения лицензии.
Генеральный директор ООО «Прометей–ТВ» (г. Тверь) Владимир Исаев вообще считает, что категорирование должно производиться заводом–изготовителем, чтобы не обременять бизнес этой процедурой.
Еще более интересный вопрос: какие финансовые издержки понесет перевозчик, пока он будет оформлять лицензию? По оценкам президента Московского транспортного союза Юрия Свешникова, в случае приобретения перевозчиком нового автобуса при ожидании категорирования (более 30 дней) перевозчик будет нести неоправданные издержки (оценочно) с учетом лизинговых платежей на одно ТС: порядка 50 тыс. руб./мес. на автобус МК (малого класса); 100 тыс. руб./мес. на автобус СК (среднего класса); до 190 тыс. руб./мес. на автобус БК (большого класса). «На территории РФ зарегистрирована 891 тыс. автобусов, при обновлении парка в объеме 60 тыс. автобусов в год дополнительные расходы бизнеса оцениваются в сумму более 7 млрд руб., причем эти деньги нужно заплатить до начала деятельности и только при выполнении требований транспортной безопасности», – подчеркнул эксперт.
В этой связи первый заместитель председателя комитета Виталий Ефимов предложил еще раз обсудить закон «О транспортной безопасности» на заседании Комитета ГД по транспорту и строительству с участием всех заинтересованных сторон.
Еще одна больная тема – тахографы, установка которых также является одним из условий получения лицензии. Ираклий Асламазов обратил внимание на то, что еще не вышло постановление правительства, определяющее виды ТС, подлежащих оборудованию тахографами, а проект Положения о лицензировании уже содержит требование об оснащении тахографами.
«Мы поддерживаем предложение об исключении из лицензионных требований требования об установке тахографов, так как это излишняя нагрузка и на перевозчиков, и на бюджет, – продолжил тему Илья Богут. – Внедренные системы регионального навигационного контроля общественного транспорта позволяют контролировать режим труда и отдыха водителей, маршрут и пробег транспортного средства».
Эту точку зрения разделяет и заместитель директора Департамента контрольно–надзорной и разрешительной деятельности Министерства экономического развития Российской Федерации Александр Вдовин. По его мнению, требования к соискателю лицензии (наличие тахографов, плана транспортной безопасности) очень затратны и именно на этапе получения лицензии должны быть исключены. Кроме того, несовершенны и критерии определения категорий ТС, считают в Минэкономразвития.
Вопросы, связанные с лицензированием пассажирских перевозок, волнуют и международных перевозчиков. Представитель АСМАП напомнила, что действующее постановление правительства, определяющее Положение о лицензировании, освобождало международные автомобильные перевозки от необходимости лицензирования, потому что для этого вида деятельности уже существует своя система допуска, государственного контроля и наказаний. В разрабатываемом Минтрансом России постановлении Правительства РФ международные автомобильные пассажирские перевозки должны лицензироваться. Таким образом, международный перевозчик должен будет получать и допуск, и лицензию, обращаясь дважды в один и тот же орган. В случае нарушений он не только будет лишен допуска, но также привлечен к административной ответственности за нарушение условий лицензирования. В итоге избыточная двойная государственная ответственность для международных автомобильных перевозчиков приведет к ухудшению их положения, считают в
АСМАП.
Евгений Москвичев, подводя черту под обсуждением, сказал: «Эта ситуация лишний раз убедила меня в том, что нельзя принимать законы в третьем чтении, пока к ним не будут разработаны и внесены нормативно–правовые акты. В противном случае законы не будут работать».

Комментарии Минтранса России

Учитывая большой общественный резонанс обсуждаемой темы, которая напрямую затрагивает десятки тысяч перевозчиков, осуществляющих регулярные и заказные перевозки, газета «ТР» обратилась за комментариями к директору Департамента государственной политики в области автомобильного и городского пассажирского транспорта Министерства транспорта РФ Алексею БАКИРЕЮ.
– Алексей Сергеевич, вы были участником этой дискуссии в Комитете Госдумы по транспорту и строительству, где эксперты и представители профессионального сообщества высказали свои возражения и опасения в отношении отдельных норм проекта Положения о лицензировании перевозок пассажиров и иных лиц автобусами. Мы надеемся, что это интервью позволит расставить точки над «i», а более развернутая позиция Минтранса по основным замечаниям, высказанным в ходе обсуждения, снимет напряжение среди перевозчиков. Итак, почему Минтранс пошел по пути разработки нового Положения о лицензировании, а не стал вносить точечные изменения в действующий документ?
– Нам постоянно ставили в упрек, что действующее Положение о лицензировании неконкретное. Эксперты во многом справедливо указывали на размытость требований, в результате чего из–за незначительных нарушений перевозчик мог быть привлечен к ответственности за нарушение лицензионных требований. Например, высота размещенной перевозчиком на лобовом стекле транспортного средства таблички с надписью «Заказной» составила 145 мм, а не 140 мм или менее, что установлено Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (постановление Правительства РФ от 14.02. 2009 № 112). Нарушение любой нормы правил, в том числе и этой, является нарушением лицензионных требований. И до недавнего времени за это перевозчик мог лишиться лицензии. Согласитесь: мера наказания несоизмерима нарушению. Именно поэтому в проекте Положения о лицензировании мы конкретизировали требования, а также перечень документов, которые необходимо предъявить перевозчику, чтобы этим требованиям соответствовать.
В связи с тем, что в соответствии с законом о лицензировании лицензионные требования должны быть основаны на действующих требованиях законодательства Российской Федерации, был проведен контент–анализ всех правовых актов для выявления требований, которые могли бы стать лицензионными: ряд требований проистекает из ст. 20
№ 196–ФЗ «О безопасности дорожного движения», ряд требований – из № 16–ФЗ «О транспортной безопасности». Мы вычленили совокупность требований, которые должны проверяться не только в процессе осуществления деятельности, но и до ее начала.
Хочу подчеркнуть, что в самом законе о лицензировании перевозок пассажиров и иных лиц автобусами предусмотрен упрощенный порядок получения лицензии, без проведения дополнительных проверок в отношении лиц, которые уже имели ранее лицензии и намерены и далее осуществлять тот же вид деятельности. Например, если перевозчик выполнял регулярные перевозки и собирается работать дальше, то для получения новой лицензии ему потребуется предъявить минимальный комплект документов, без проведения дополнительных проверок.
Отличие разработанного Минтрансом Положения о лицензировании от пока применяемого положения состоит в том, что меняется вид деятельности, подлежащий лицензированию. Прежний документ назывался «Положение о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя)», а проект нового документа носит название «Положение о лицензировании перевозок пассажиров и иных лиц автобусами», то есть распространяется на все виды перевозок, в том числе и на заказные.
В стране работают тысячи «заказников», но установить их точное количество не представляется возможным, потому что они работают в уведомительном режиме и нет процедуры отзыва уведомлений. В этом смысле введение лицензирования позволит нам определить реальное число перевозчиков.
Еще один важный момент: проект положения о лицензировании содержит целый блок норм, связанный с внедрением риск–ориентированного подхода. Значит ли это, что введение лицензирования на всех видах перевозок автобусами приведет к тотальным проверкам? Конечно, нет. Напротив, риск–ориентированный подход предполагает следующее: если перевозчик ничего не нарушает, он попадает в группу низкого риска и вообще не подлежит плановым проверкам, при этом не имеет значения, какие виды перевозок он осуществляет – регулярные, заказные или для собственных нужд.
По нашим оценкам, с введением риск–ориентированного подхода подавляющее число перевозчиков будет относиться к категории низкого риска, поэтому нельзя говорить об ужесточении контроля со стороны надзорных органов.
Риск–ориентированный подход предполагает внедрение механизма индикаторов риска, которые являются основанием для проведения внеплановых проверок.
Если критерии риска основаны в том числе на учете совершенных правонарушений, то у индикаторов риска другая правовая природа. Индикатор риска – это параметр, соответствие которому или отклонение от которого само по себе не является доказательством нарушения требования, но свидетельствует о высокой вероятности такого нарушения. Однако при «срабатывании» нескольких индикаторов риска набирается критическая масса, и у сотрудников Ространснадзора появляется основание для проведения внеплановой проверки. Например, ряд документов, представляемых соискателем лицензии, имеет ограниченный срок действия. Их истечение может рассматриваться как индикатор риска. Поэтому перевозчик, если он заинтересован в том, чтобы такие «маячки» не появлялись в системе, может добровольно представить в
Ространснадзор дополнительную информацию.
– Пожалуй, больше всего недовольства у профессионального сообщества вызвало то, что в качестве лицензионных требований выступают требования закона «О транспортной безопасности» (наличие плана обеспечения транспортной безопасности, необходимость прохождения категорирования ТС и получения оценки уязвимости), которые, по мнению перевозчиков, являются дублирующими и ставят их в неравное положение по сравнению с другими видами перевозок – грузовыми, железнодорожными. Кроме этого, перевозчики несут значительные финансовые издержки, выполняя требования закона «О транспортной безопасности».
– Я понимаю и во многом разделяю обеспокоенность профессионального сообщества. Вопрос, действительно, очень болезненный. К сожалению, сроки, необходимые для прохождения категорирования ТС, получения оценки уязвимости, плана обеспечения транспортной безопасности, очень длительные, и это является проблемой.
При получении лицензии соискатель должен предъявить ТС, которое уже прошло все эти процедуры, и если перевозчик приобрел ТС и намерен вовлекать его в оборот, то он не сможет это сделать до тех пор, пока не выполнит все условия. Еще раз подчеркну: если перевозчик уже занимался регулярными перевозками, то ему для получения лицензии не нужно утверждать план обеспечения транспортной безопасности, получать категорирование и оценку уязвимости ТС, по идее, он должен был сделать это уже давно. Проблемы с получением лицензии могут возникнуть у тех перевозчиков, кто только начинает перевозочную деятельность, или у тех, кто закупил новые автобусы. Поэтому уполномоченным органам есть над чем поработать в части сокращения сроков рассмотрения документов.
Думаю, на площадке Правительства РФ мы обсудим эти вопросы, потому что наши коллеги из других министерств и ведомств, которые занимаются транспортной безопасностью, настаивают на необходимости учета соблюдения транспортной безопасности на этапе получения лицензии для соискателей.
При этом хочу обратить внимание на то, что в Госдуме на рассмотрении несколько лет находится законопроект «О внесении изменений в Федеральный закон «О транспортной безопасности», который прошел процедуру первого чтения в апреле 2015 года. Этот законопроект предполагает оптимизацию процедур, связанных с выполнением требований транспортной безопасности. Если бы он был принят, то некоторые текущие требования по транспортной безопасности перевозчикам сегодня не пришлось бы выполнять. Поэтому в определенном смысле разрабатываемое Положение о лицензировании является заложником того, что этот законопроект до сих пор не принят.
Очень рассчитываю, что мы найдем взвешенное решение по вопросу о требованиях в области транспортной безопасности.
– Проясните, пожалуйста, ситуацию с установкой тахографов. Является ли наличие тахографа лицензионным требованием или нет?
– В действующей редакции Положения о лицензировании есть лицензионное требование о наличии тахографов, которое предъявляется и к соискателям лицензии, и к лицензиатам. В этой части мы ничего не меняем. Возражение, прозвучавшее на заседании Комитета ГД, было связано с тем, что проект Положения о лицензировании уже содержит требование об оснащении тахографами, хотя еще нет решения Правительства РФ в отношении того, какие категории ТС, осуществляющих перевозку пассажиров, и виды сообщения подлежат оснащению тахографами. Я понимаю обеспокоенность коллег. Решение по оснащению тахографами определенных категорий ТС должно быть принято в ближайшее время, при этом необходимо синхронизировать положения двух постановлений правительства – Положения о лицензировании и Акта о категориях транспортных средств, подлежащих оснащению тахографами. Эти два документа находятся в работе, и мы уже серьезно продвинулись по этому вопросу.
– Разъясните, каким образом требования проекта Положения о лицензировании могут ущемлять международных перевозчиков.
– Действительно, у наших коллег возникает ощущение, что идет дублирование требований в отношении международных автомобильных перевозок. Согласно Федеральному закону № 127–ФЗ от 24.07.1998 «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения» международные перевозчики для осуществления своей деятельности должны получить допуск к международным автомобильным перевозкам. Постановление Правительства РФ от 16.10.2001
№ 730 «Об утверждении Положения о допуске российских перевозчиков к осуществлению международных автомобильных перевозок» устанавливает определенные требования к перевозчикам, осуществляющим как пассажирские, так и грузовые перевозки в международном автомобильном сообщении.
Не могу согласиться с тем, что при получении лицензии и при получении допуска предъявляются одни и те же требования. Если сравнить требования, заложенные в проекте Положения о лицензировании, и требования Положения о допуске российских перевозчиков к осуществлению международных автомобильных перевозок, то мы увидим, что это разные требования, на что я и обращал внимание во время обсуждения в Госдуме. В проекте Положения о лицензировании заложены требования по безопасности, направленные на подтверждение права осуществлять деятельность по перевозке пассажиров до ее начала, а действующее Положение о допуске содержит требования, которые касаются специфики международных автомобильных перевозок и не могут быть подведены под лицензирование, например, требование по финансовой устойчивости.
С точки зрения обеспечения безопасности для входа на рынок требования к перевозчикам должны быть одинаковыми. По большому счету нет никакой разницы, международный это рейс или междугородный. А исключение требований по безопасности для международных перевозчиков ставит их в иное положение по сравнению с внутрироссийскими перевозчиками. Поэтому мы не можем поддержать предложение о том, чтобы полностью освободить международные перевозки от необходимости подтверждения соответствия требованиям безопасности.
Есть и формально–юридический момент: вступившие с 1 марта положения № 386–ФЗ не позволяют Правительству РФ выводить отдельные виды перевозок из–под лицензирования. По общему правилу лицензированию подлежит любая деятельность по перевозке пассажиров автобусами, в утвержденном законом перечне исключений перевозки в международном сообщении отсутствуют. Дискуссия по этому вопросу продолжается. Есть понимание того, что требования по безопасности должны быть едины для всех, надеюсь, что мы найдем общие точки соприкосновения по этой проблеме.
Пользуясь случаем, хочу выразить благодарность экспертам, с которыми мы плотно работали над этим документом, и я лично получил очень много с точки зрения взаимодействия с профессиональным сообществом. Считаю, что подготовлен в целом выверенный документ, за исключением нескольких дискуссионных позиций, о которых мы говорили выше.

*  *  *
Когда верстался номер, стало известно, что Правительство РФ утвердило Положение о лицензировании деятельности по перевозкам пассажиров и иных лиц автобусами, которое будет действовать до 1 января 2021 года.

Татьяна ЛАРИОНОВА,
 обозреватель «ТР»