Вопросов как с выводом из эксплуатации неэффективных объектов транспортной инфраструктуры, так и с вводом новых хватает.
Объекты транспортной инфраструктуры, несмотря на всю их долговечность и фундаментальность, с течением времени могут терять свое значение. И более того: из необходимых и значимых превратятся в ненужные и даже… опасные.
Происходит это по разным причинам: закрываются и выводятся производства, которые обслуживались этими коммуникациями, появляются новые виды транспорта, меняются направления грузо– и пассажиропотоков. Наконец, меняются концепции градостроительства, и прежние планы развития транспортных систем в них не вписываются. С другой стороны, в своем развитии транспортная инфраструктура предъявляет требования к уже существующим коммуникациям. Это касается газовых сетей, электрических, водоснабжения, канализации и
т. д. Наконец, транспортная инфраструктура требует земли и немалой площади. А это означает ее изъятие у собственников, как юридических, так и физических лиц. А перевод земель из категории сельскохозяйственных или лесных угодий – это вообще тема отдельного разговора, юридически трудная, долгая, но которой все равно приходится заниматься. Вот и получается, что, с одной стороны, время бросает вызов неэффективной транспортной инфраструктуре, требуя ее ликвидации, а с другой – транспорт предъявляет требования к субъектам хозяйствования, которые мешают его развитию. И в больших городах с уже сложившейся архитектурной средой, с развитыми системами коммуникаций эти противоречия проявляются все сильнее. Характерным примером является Московский регион, о проблемах развития транспортной инфраструктуры которого и поговорим.
Де–факто есть, а де–юре нет
Есть ли в Москве, таком густонаселенном и застроенном городе, дороги в никуда? Есть, и оказывается немало. Недействующие железнодорожные ветки, как правило, расположены на территориях бывших промышленных зон. Производства на них прекратились, помещения используются по другому назначению (склады, шиномонтажи, автомойки). Рельсы и прочее оборудование, если их не демонтировали и не сдали в свое время во вторчермет, поросли травой. Многие недействующие уже предприятия преобразованы в культурные объекты (территория ЗИЛа, арт–хаус «Флакон», «Винзавод», «Гараж» и т. д.). Часть промзон уже ушла или уйдет под жилищное строительство. Особенно активизировался этот процесс в связи с принятием программы реновации.
Но есть транспортные коммуникации, в основном железнодорожные, которые де–факто есть, а де–юре их нет. Точнее, непонятно, кому принадлежат. Такая ничейная дорога есть в парке «Лосиный остров», недалеко от станции МЦК «Белокаменная». Кроме путей, там сохранились объекты инфраструктуры. Находятся даже любители прогуляться по заросшим путям. А кто–то предпочитает прогуляться от бывшего Московского электролампового завода до МЦК «Локомотив», а это почти 4 км. О вкусах, точнее, о выборе места прогулок не спорят, хотя занятие это небезопасное. Так, на Электрозаводской, где ветка была электрифицирована, обрывы проводов представляют опасность.
Но нас интересуют эти дороги в никуда прежде всего с точки зрения их легитимности.
По данным пресс–службы Московской железной дороги, таких объектов немало, однако официальное ведомство к ним отношения не имеет. На территории города есть ветки, которые не принадлежат и не обслуживаются ОАО «РЖД».
Эти железнодорожные пути находятся на балансе различных предприятий. Нет сведений, сколько их, где они расположены и т. п. Судьба этих веток – в руках владельцев. А вот владельцев найти не так просто.
Если бы железнодорожные пути находились под юрисдикцией ОАО «РЖД», то проблем с их ликвидацией было бы меньше. В частности, по инициативе Минтранса России предлагается упростить закрытие железнодорожных путей общего пользования, в том числе малоинтенсивных линий. И решение о закрытии смогут принимать непосредственно подразделения ОАО «РЖД».
Для справки: под малоинтенсивными линиями в ОАО «РЖД» понимаются участки железных дорог, по которым проходят менее восьми пар поездов в сутки.
Дело в том, что ФАС не обладает полнотой базы, чтобы при согласовании давать объективную оценку происходящему. Кроме того, сама процедура закрытия линий должна быть оперативной, и поэтому законодательная инициатива оправдана.
При этом в случае, если права отдельных потребителей услуг будут нарушены, территориальные органы ФАС рассмотрят обращения по конкретным фактам.
При этом согласует ФАС закрытие линий или не согласует, если будут основания возбудить антимонопольное дело, то его возбудят.
Разработан план деятельности по сокращению затрат на содержание и эксплуатацию малоинтенсивных линий. Он предполагает разделение линий на три группы в соответствии с перспективами их использования. В частности, участки, деятельность которых нельзя оптимизировать, можно продать или передать тем предприятиям, которым они нужны.
С принятием Комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года РЖД совместно с Минтрансом России активизировали работу над законопроектом, который упростит оформление документации и изъятия земель для реализации национальных проектов комплексного плана. Сейчас дорабатывается отдельный нормативный акт, который позволит упростить процедуру, в том числе изъятия, оформления документации, планировки территории именно в рамках проектов, которые относятся к магистральному плану развития.
Речь идет о нормативном акте, который позволит упростить все процедуры железнодорожного строительства (по аналогии с тем законом, который был принят по Олимпиаде в Сочи) и регулировать процессы организации строительства по проектам магистрального плана. Это и земельно–правовые вопросы, и вопросы выдачи разрешений на начало производства работы, экологического регулирования.
Таким образом, если у инфраструктуры есть реальный хозяин, то вопросы с ее изъятием решаются проще.
Для территории больших городов и Москвы в первую очередь актуальной проблемой являются грузовые дворы РЖД, точнее, площади, которые они занимают.
Целесообразность завоза груза в Москву с последующим распределением его по России – это тема отдельного исследования. А вот вопрос о громадных территориях под путевым хозяйством – практически около каждого вокзала, да и еще и в центре Москвы, – стоит на повестке дня с начала 2000–х годов, когда город начал испытывать острый дефицит земель под застройку. Генеральная схема развития московского железнодорожного узла, принятая в 2008 году, предусматривала вывод из столицы шести дворов РЖД: Москва–Товарная Рижская, Москва–Товарная Смоленская, Москва–Товарная Киевская, Москва–Товарная Ярославская, Москва–Товарная Бутырская и Москва–Товарная Октябрьская, – с последующим строительством на освободившихся площадках жилья и коммерческой недвижимости.
На тот момент НИиПИ Генплана оценивал потенциал застройки подлежащих ликвидации грузовых дворов и прилегающих к ним участков промышленных и санитарно–защитных зон от 3 до 5 млн кв. метров недвижимости. Правительство Сергея Собянина договорилось с РЖД, что дворы будут выводиться с территории города поэтапно, по мере создания «грузового каркаса», состоящего из четырех терминально–логистических центров (ТЛЦ). Они должны принять на себя все грузы, поступающие по железной дороге для нужд Москвы (это ТЛЦ «Ховрино», «Люблино», «Кунцево–2» и «Северянин»). Что касается транзитных грузопотоков, то их могли бы принять на себя логистические мощности других регионов – прежде всего Московской и Калужской областей. В среднем доля транзита, обслуживаемого столичным железнодорожным узлом, составляет 45–50%. А, например, на крупнейшем дворе Павелецкая–Товарная транзитными являются 65% грузов. Все они потом вывозятся из центра Москвы автомобилями: по оценкам столичного департамента транспорта, в рабочий день с Павелецкой выезжают примерно 600 грузовиков, более 70% – с 12 до 24 часов, что приводит к существенной нагрузке на дорожную сеть центральной части города.
Означенные проекты рассматривались на заседании рабочей группы стройкомплекса с участием представителей PЖД. После трехсторонних переговоров за основу был принят компромиссный вариант: грузовые дворы пока не закрываются, однако полностью переориентируются на обработку грузов, поступающих для нужд столицы. Как известно, Москва ежедневно потребляет более 30 тыс. тонн продовольствия, а также нуждается в большом количестве строительных материалов. Цель проекта мэрии и РЖД – максимально разгрузить улично–дорожную сеть Москвы, переключив транзитный грузопоток с автомобильного транспорта на железнодорожный. Это высвободит мощности товарных станций и поможет монополии и властям принять взвешенное решение о дальнейшей судьбе каждой из них.
Первыми под закрытие попадают практически не работающие грузовой двор Люблино и Рижский грузовой двор на Третьем транспортном кольце.
И вот здесь хотелось бы остановиться на таком важном моменте, как переход от генплана к мастер–плану, когда речь идет о развивающихся территориях.
Так, согласно генплану предусматривалась реорганизация всех девяти железнодорожных дворов. Под это формировался весь пакет документов, все согласования и т. д. Изменились исходные данные, в частности, предполагается закрытие всего двух дворов. Если следовать обычным процедурам, то пришлось бы выходить на новый круг административных процедур и снова ждать. И в результате получить решение, которое может не учитывать уже новую ситуацию. Вот почему в отдельных случаях необходимо отказываться от детализированного пространственного видения развития города, как требует того сегодняшнее законодательство, и переходить к мастер–плану. И уже внутри мастер–плана детализировать решения, которые также будут проходить публичные слушания, но при этом будет экономиться время.
Обратная ситуация: когда известен хозяин неиспользуемой транспортной инфраструктуры, то действующее законодательство позволяет ее демонтировать, перепрофилировать, передать другому собственнику и т. д.
Изъять нельзя оставить
А как решаются вопросы изъятия территорий, переноса действующих коммуникаций в том случае, если это необходимо для строительства, расширения, модернизации транспортной инфраструктуры?
Начнем с проблем изъятия земли, со случая почти анекдотического. В 2012 году при строительстве метро в Котельниках больше года велись переговоры с владельцем сарая и участка земли. Независимая оценка в 3 млн руб. владельца не устраивала. Он хотел в несколько раз больше. И только применение процедуры ускоренного изъятия земли вопреки желанию собственника помогло сдвинуть дело с мертвой точки.
Из–за этого незначительного, на первый взгляд, спорного строения нарушение сроков ввода в эксплуатацию серьезного объекта было бы весьма значительным.
Но случай с так называемым сараем – это частность, а вот ситуация с предварительным выкупом земли для дальнейшей продажи под нужды транспорта приводит к существенному удорожанию строительства. Изменения, внесенные в земельное законодательство, позволяют дорожникам при строительстве новой дороги или расширении уже существующей резервировать эти земли под свои нужды, запрещая тем самым их выкуп.
Но изъятие земельных участков под строящуюся или реконструируемую транспортную инфраструктуру – это не единственная проблема. Переустройство и перенос инженерных дорог при строительстве коммуникаций – в этом процессе сходятся интересы транспортников (чаще всего, дорожных строителей), владельцев газовых сетей, электросетей, коммунальщиков и т. д.
Правовое поле для сопровождения процедуры переноса инженерных коммуникаций при строительстве транспортной инфраструктуры разработано и представлено в ст. 8 ФЗ–221 от 13.07.2015, где четко прописано, какая организация и в каком объеме платит за операцию переноса. Причем затраты определяются с учетом результатов проведенной госэкспертизы проектной документации. Казалось бы, есть закон, и в его рамках споры между строителями, газовиками, электриками должны разрешаться просто. Но к закону необходимы подзаконные акты. И с этим дело обстоит сложнее.
В первую очередь речь идет о получении технических условий у компании – собственника сетей на их перенос.
Владельцы инженерных коммуникаций при заключении соглашений на переустройство и выдачу технической документации указывают на необходимость внесения изменений в правоустанавливающие и правоудостоверяющие документы. Учитывая, что после переустройства инженерных коммуникаций их протяженность, местоположение и категория изменяются, приходится заново регистрировать право собственности. Основанием для внесения сведений в единый реестр недвижимости (ЕРН) о переустройстве сетей является кадастровый учет объекта недвижимости.
Процедура эта, как известно, далеко не проста. Для проведения кадастрового учета в соответствии с российским законодательством собственник должен подать заявление, к которому прилагается пакет документов, в том числе разрешение на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию.
Но разрешение на ввод выдается застройщику, который не является собственником, так как именно застройщик в соответствии с Градостроительным кодексом должен обращаться за разрешительными документами в государственные органы власти. И выдается оно на ввод всего объекта целиком. Получить отдельное разрешение на ввод перенесенных инженерных коммуникаций по ныне действующему законодательству невозможно.
В ходе заключения соглашения о порядке переустройства инженерных коммуникаций собственник требует компенсировать ему расходы по уплате налога на прибыль, который он обязан внести в отчетный период как разницу в стоимости нового объекта и остаточной стоимости списанного участка переустроенных сетей. Затраты на возмещение составляют значительную сумму. Более того, расходы на компенсацию прибыли надзорными органами признаются в качестве нецелевого расхода бюджетных средств.
Обращение в Главгосэкспертизу России по поводу включения расходов на компенсацию ничего не дало – эти затраты невозможно включить ни в одну статью расходов. Вот такой ответ.
Кроме того, направлять заявление на получение технических условий, например, от «ПАО «Газпром», приходится в главный офис – в Санкт–Петербург. При этом сроки этой процедуры тоже велики: на получение техусловий на перенос небольшого газопровода уходит не менее двух месяцев, а если строится магистральный, ожидание может растянуться и до восьми месяцев.
И еще. Перенос коммуникаций, как известно, проводится в начале строительства, а отсутствие разрешения на ввод в эксплуатацию переустроенных сетей до сдачи объекта влечет за собой их незаконную эксплуатацию. От завершения работ по переустройству инженерных сетей до ввода всего объекта проходит не менее двух лет. В течение всего периода Ростехнадзор выставляет штрафы владельцу в связи с незаконной эксплуатацией объектов, так как нет гарантий промышленной безопасности вновь введенных, но не оформленных как полагается коммуникаций.
Нестыковки в законодательстве, точнее, отсутствие обязательной процедуры передачи технических условий, приводят к серьезным проблемам.
Именно сложности с переносом газовых коммуникаций остаются главным риском срыва сроков ввода ЦКАД. Так считает заместитель председателя правления ГК «Автодор» Игорь Зубарев. По словам Игоря Зубарева, владельцы сетей настаивают на выполнении работ их подрядчиками, на полной предоплате, а также завышают стоимость работ. И это цена объекта, который уже прошел Главгосэкспертизу. В конце апреля 2019 года Счетная палата РФ отметила, что срывы сроков строительства ЦКАД могут потребовать от бюджета дополнительно 19,8 млрд руб. на возмещение концессионерам.
* * *
Так что проблем как с выводом неэффективных объектов транспортной инфраструктуры, так и с вводом новых хватает. Но они решаются, если удается пре-одолеть конфликт интересов всех заинтересованных сторон.
Ирина ПОЛЯКОВА, обозреватель «ТР»,
кандидат
экономических наук
