Чтобы летать было выгодно

Коммерческие воздушные перевозки: законодательный аспект.

Парламентские слушания провел Комитет СФ по экономической политике. В мероприятии принимали участие представители федеральных органов исполнительной власти, Счетной палаты Российской Федерации, субъектов РФ, авиакомпаний, аэропортов, экспертного авиационного сообщества.
«В Совет Федерации поступали и поступают обращения от должностных лиц субъектов РФ и от граждан нашей страны, связанные с организацией региональных и местных воздушных перевозок, состоянием парка воздушных судов, стоимостью авиабилетов и тарифами на перевозки с государственной поддержкой региональных авиа-
перевозок», – сказал, открывая заседание, заместитель председателя комитета Михаил Пономарев. По его словам, крайне актуальным для ряда субъектов РФ – Красноярского края, Республики Саха (Якутия) – является вопрос субсидирования маршрутов между муниципальными образованиями, внутри региона, что относится к полномочиям субъекта РФ.
Сенатор подчеркнул, что верхняя палата парламента неоднократно обращала внимание правительства на отсутствие в государственной программе РФ «Развитие авиационной промышленности» мероприятий по разработке и производству отечественных самолетов для региональных и местных воздушных перевозок, а также на высокую зависимость цен на авиабилеты от стоимости авиа-
ционного топлива. В Совете Федерации считают необходимым выработать механизмы, направленные на стабилизацию и снижение стоимости авиабилетов, в том числе за счет уменьшения лизинговых платежей, арендной платы, а также за счет снижения аэропортовых сборов и тарифов.

Как заинтересовать перевозчика

По данным Росавиации, с начала 2017 года наблюдается устойчивая положительная динамика роста объемов воздушных перевозок. В 2018 году российскими авиакомпаниями были перевезены 116 млн пассажиров (рост 10,6%), в том числе на международных линиях – более 47 млн человек (рост 11,5%), на внутренних – порядка 69 млн человек (рост 10%). Пять лидеров – авиакомпании «Аэрофлот», «Сибирь», «Россия», «Уральские авиалинии», «ЮТэйр» – в 2018 году перевезли почти 75 млн 154 тыс. пассажиров, что составляет 64% от общего объема пассажирских перевозок в отрасли.
Как сказал заместитель директора Департамента государственной политики в области гражданской авиации Минтранса России Илья Белавинцев, мониторинг объема авиаперевозок, минуя Москву, показал, что в 2018 году они выросли на 15%, а по результатам четырех месяцев 2019 года – на 18%.
Федеральный проект «Развитие региональных аэропортов и маршрутов» преследует две цели: реконструкцию инфраструктуры региональных аэропортов и расширение сети межрегиональных регулярных пассажирских авиационных маршрутов, минуя Москву, до 50% от общего количества внутренних регулярных авиационных маршрутов.
Ожидается, что к 2024 году объем регулярных внутренних перевозок по маршрутам, минуя Москву, вырастет до 25,2 млн человек (по итогам 2018 года этот показатель составил 16,5 млн человек), прогноз на 2019 год – 18 млн пассажиров. Доля межрегиональных регулярных пассажирских авиационных рейсов (маршрутов), минуя Москву, в общем количестве внутренних регулярных маршрутов к 2024 году должна превысить 51% (по итогам 2018 года – 35,8%, целевой показатель 2019 года – 39%). За четыре месяца 2019 года увеличение количества рейсов, осуществляемых на внутренних воздушных маршрутах, составило 3% по сравнению с аналогичным периодом прошлого года. При этом доля внутренних регулярных перевозок, минуя Москву, в общем объеме внутренних перевозок увеличилась на 1%.
По словам Ильи Белавинцева, в 2018 году в соответствии с постановлением Правительства РФ № 1242 были просубсидированы 195 маршрутов. В 2019 году субсидируются уже 226 маршрутов, из которых 53 – абсолютно новые, что свидетельствует о расширении региональной маршрутной сети.
«Наиболее эффективным инструментом оказалось софинансирование маршрутов: из 226 маршрутов 143 (63%) софинансируются субъектами РФ, – отметил Илья Белавинцев. – Непосредственное участие субъектов РФ в развитии региональной маршрутной сети позволяет дополнительно привлечь в бюджет программы развития региональных перево-
зок до 2,6 млрд руб., это очень серьезная подпитка, и низкий поклон субъектам за помощь в этой работе».
При этом необходимо отметить, что для региональных властей софинансирование маршрутов – нелегкая ноша. «Все субъекты отмечают, что тяжеловато тянуть маршруты. Мы со своей стороны ищем инструменты, которые позволят минимизировать затраты субъектов», – заверил представитель Минтранса.
В сфере субсидирования региональных пассажирских перевозок произошло увеличение финансирования практически в два раза (с 3,3 млрд руб. в 2018 году до 7,8 млрд руб. в 2019 году), благодаря чему увеличилось не только число субсидируемых маршрутов, но и количество перевезенных пассажиров. «Если за четыре месяца прошлого года мы перевезли 141,5 тыс. пассажиров, то сегодня – практически полмиллиона. В целом мы предполагаем по итогам года перевезти в рамках постановления № 1242 порядка 1,7 млн пассажиров, что составляет 10,5% от всего пассажиропотока на маршрутах, минуя Москву», – сказал Илья Белавинцев.
Для повышения доступности внутренних воздушных перево-
зок для населения снижена налоговая нагрузка на авиаперевозчиков: установлена ставка 0% на воздушные перевозки, минуя Москву, при этом сохранена ставка 0% НДС на воздушные перевозки с/на Дальний Восток, Крым и г. Калининград (включая перевозки в Москву).
В целях повышения эффективности программы субсидирования региональных перевозок Минтрансом России совместно с Минвостокразвития России подготовлен и направлен на утверждение в Правительство РФ проект изменений в постановление №1242. Документ предусматривает расширение перечня труднодоступных и удаленных населенных пунктов, что позволит в приоритетном порядке включать в перечень субсидируемых маршруты в/из таких пунктов, находящихся в Республике Бурятия, Приморском, Хабаровском и Забайкальском краях, Амурской и Оренбургской областях. Ожидается, что объем бюджетных ассигнований, выделяемый на реализацию постановления №1242 в 2020 году, составит 8,3 млрд руб.
Также предлагается увеличить коэффициент удаленности и труднодоступности (с 1,25 до 1,8), применяемый при расчете субсидии авиаперевозчику, что стимулирует привлечение большего количества перевозчиков к участию в программе субсидирования. При этом в отношении аэропортов с низким пассажирооборотом (менее 100 тыс. пассажиров в год) коэффициент повышен до 2,1. «Мы таким образом усиливаем адресность субсидирования, чтобы вытянуть регионы с тяжелой экономикой, где нет альтернативы авиасообщению», – подчеркнул Илья Белавинцев.
В целях синхронизации программ субсидирования авиаперевозок с мероприятиями по реконструкции аэропортов предлагается в перечень субсидируемых маршрутов в приоритетном порядке включать маршруты, которые будут выполняться в/из тех населенных пунктов, где намечена реконструкция аэропортов в рамках федерального проекта. «Таким образом, после окончания реконструкции аэропорты будут загружены транспортной работой, а потраченные федеральные деньги будут приносить людям ощутимую, реальную пользу», – заверил представитель Минтранса.
Кроме этого, предлагается установить полномочия субъектов РФ на повышение уровня тарифов на субсидируемые перевозки, осуществляемые с территории такого субъекта. По мнению Ильи Белавинцева, эта мера позволит повысить эффективность программы субсидирования с учетом особенностей удаленных регионов, перевозки в которых являются для перевозчиков низкорентабельными.
Государственная поддержка кластера региональных перевозок осуществляется также в рамках программы субсидирования магистральных перево-
зок из европейской части страны на Дальний Восток, в Крым и в г. Калининград (постановление Правительства РФ от 02.03.2018 № 215). В 2018 году воздушные перевозки, минуя Москву, осуществлялись по 80 направлениям. В 2019 году количество таких маршрутов вырастет до 90 (рост 12%). Учитывая, что данные маршруты обеспечивают доступность авиаперевозок для наименее социально защищенных слоев населения – студентов, пенсионеров, инвалидов и многодетных семей, в целях увеличения удельной доли региональных маршрутов в общем объеме внутренних перевозок Минтранс России разрабатывает проект изменений в постановление Правительства РФ № 215, направленных на увеличение размера субсидий на перевозку одного пассажира в отношении маршрутов, минуя Москву.
«В настоящее время авиа-
компании крайне неохотно участвуют в программе субсидирования, так как экономика, которая заложена в этом постановлении, для них непривлекательна. Им гораздо проще реализовывать эти перевозки через свободную рыночную продажу, нежели через программы субсидирования», – пояснил Илья Белавинцев. Кумулятивный эффект от реализации указанных мер позволит компенсировать авиаперевозчикам порядка 31 млрд руб. ежегодно.

В целях стабилизации

Согласно «Отчету о финансовой деятельности авиапредприятий и организаций воздушного транспорта» за 2018 год российские авиакомпании получили 53,9 млрд руб. операционного убытка. Основные статьи расходов авиакомпаний, осуществляющих перевозки на международных и внутренних линиях, составили:
– затраты на авиаГСМ – доля в общем объеме расходов 27%, рост к 2017 году составил 45,4%;
– аренда и лизинг воздушных судов – доля в общем объеме расходов 24%, рост к 2017 году – 20,2%;
– затраты на аэропортовое обслуживание – доля в общем объеме расходов 15%, рост к 2017 году – 14,6%;
– затраты на техническое обслуживание и ремонт авиационной техники – доля в общем объеме расходов 9%, рост к 2017 году – 22,6%.
На фоне резкого роста стоимости авиаГСМ средняя провозная плата в 2018 году на внутренних линиях практически не росла по отношению к 2017 году (3,2%) и составила 8615 руб.
Согласно мониторингу, проведенному ФАС, на большинстве маршрутов более половины билетов продаются по цене ниже средней стоимости перевозки на данном маршруте. Это подтверждает и сокращение числа обращений в ФАС России по поводу роста стоимости перевозок. При этом в среднем расходы авиакомпаний превышают их доходы: средняя доходная ставка в 2018 году на международных и внутренних перевозках, включая региональные, составила 4,31 руб. за 1 кресло–км, а средняя расходная ставка составила 4,37 руб. за 1 кресло–км.
В целях стабилизации финансово–экономического состояния авиакомпаний Минтранс разрабатывает ряд мер, таких как: единовременная компенсация порядка 20 млрд руб. и повышение уровня возмещения авиакомпаниям суммы акциза, подлежащего вычету в соответствии с п. 21 ст. 200 Налогового кодекса РФ, путем увеличения коэффициента возмещения с 2,08 до 3,5 для внутренних маршрутов, минуя Москву. Данный механизм приведет к увеличению суммы возмещения акциза с 3024 до 7000 руб. за тонну.
Илья Белавинцев отдал должное авиакомпаниям, которые в условиях резкого роста стоимости авиаГСМ в целом стараются сдерживать рост тарифов: «Понятно, что у авиакомпаний (не только из–за того, что они такие социально направленные) есть определенные сдерживающие факторы – покупательная способность населения, конкуренция, которая не позволяет допускать резких скачков, чтобы не потерять пассажира. В течение 2019 года Минтранс должен внести предложения по созданию механизма прогнозирования спроса на перевозки на социально значимых маршрутах. Это позволит исключить дефицит билетов в период летних отпусков и поможет более оперативно и качественно управлять программами субсидирования».
Аудитор Счетной палаты РФ Валерий Богомолов также обратил внимание на то, что субсидия организациям воздушного транспорта на осуществление региональных воздушных перевозок не выбирается авиакомпаниями. При объеме субсидирования региональных пассажирских перевозок в 2018 году в сумме 3,3 млрд руб. кассовое исполнение составило 2,8 млрд руб. «В 2018 году из 154 субсидируемых маршрутов 65 осуществлялись в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. Полеты осуществляются в 33 населенных пункта, однако правилами предоставления субсидий на осуществление региональных авиаперевозок установлена возможность осуществлять субсидирование маршрутов в 369 населенных пунктах Крайнего Севера, то есть охвачено всего–навсего 9% данной территории. Основной причиной является отсутствие необходимой аэродромной инфраструктуры в населенных пунктах», – заметил Валерий Богомолов.
Выявлена и такая закономерность: как только субсидии перестают выплачивать, авиакомпании–перевозчики прекращают свою работу на маршруте. Валерий Богомолов рекомендовал Минтрансу России совместно с Росавиацией в рамках правил субсидирования региональных воздушных перевозок предусмотреть критерии оценки формирования маршрутной сети как результата реализации цели предоставления субсидии.
Аудитор Счетной палаты призвал законодателей подумать над тем, как удешевить модернизацию аэродромной инфраструктуры, расположенной в удаленных населенных пунктах. По его словам, до 2024 года в рамках реализации федерального проекта «Развитие регио-
нальных аэропортов и маршрутов» необходимо привлечь 34 млрд руб. внебюджетных средств. В 2018 году на строительство и реконструкцию объектов аэродромной инфраструктуры в региональных аэропортах были направлены 10,7 млрд руб. Предполагалось завершить работы в 18 региональных аэропортах и разработать проектно–изыскательскую документацию по семи объектам. В итоге не введены в эксплуатацию 12 объектов и не разработана документация по шести. Значительная часть средств (2,6 млрд руб.) была направлена подрядчикам в виде аванса и не отработана.
Валерий Богомолов обратил внимание и на такую проблему, как использование операторами региональных аэропортов объектов федеральной собственности: «Операторы, к сожалению, всеми способами пытаются отсрочить передачу им в аренду построенных или реконструированных объектов инфраструктуры, чтобы подольше безвозмездно использовать взлетно–посадочные полосы, перроны и другие объекты. Рос-
авиации необходимо упорядочить и максимально упростить процедуру заключения договоров аренды и в обязательном порядке взыскивать с операторов штрафы за незаконное использование объектов федеральной собственности».

Где подрядчик? Нет подрядчика!

Заместитель директора Департамента развития человеческого капитала и территориального развития Министерства Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики Ирина Маканова обратила внимание на несовершенство действующей программы субсидирования: несмотря на то, что суммы финансирования из года в год увеличиваются, бюджетных ассигнований постоянно не хватает. «Надо честно сказать: программа на территориях Сибири, Дальнего Востока и Арктики не работает. Ни размер тарифа, ни размер субсидий, которые не пересматривались в течение многих лет, не позволяют авиакомпаниям не то что
выйти на уровень безубыточности, а выйти из убытков, которые за собой влекут эти перевозки», – заявила Ирина Маканова. По ее словам, некоторые авиакомпании не выходят на соответствующую программу субсидирования, но при этом продолжают осуществлять полеты по этим маршрутам по коммерческим расценкам.
Схожая ситуация складывается при реконструкции и модернизации аэропортовой и аэродромной инфраструктуры. Напомним: для развития и поддержания аэродромной инфраструктуры региональных аэропортов федеральным проектом Комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года предусмотрена реализация мероприятий по реконструкции аэродромной инфраструктуры в 66 аэропортах на территории РФ с финансированием из средств федерального бюджета в объеме 137,026 млрд руб., в том числе в 40 аэропортах ДВФО объем бюджетных ассигнований составляет 92,24 млрд руб. Однако подрядчиков еще нужно поискать, поскольку организаций, способных осуществлять работы по реконструкции и модернизации аэропортовой и аэродромной инфраструктуры, не так много.
Красноречивый пример – аэропорт Благовещенск (Игнатьево), по которому ФГУП «Администрация гражданских аэропортов (аэродромов)» уже четыре раза объявляла конкурс для поиска подрядчика для реконструкции аэропорта, однако компаний, желающих принять в нем участие, не нашлось. «Причины очевидны. Проектная документация прошла Главгос-
экспертизу в 2015 году. На дворе у нас 2019 год. Соответственно, стоимость этого объекта и оценка сметной стоимости, проведенная Главгосэкспертизой, по мнению участников рынка, Росавиации, Минтранса, Минвостокразвития, не соответствуют действующим реалиям, не позволяют компании реализовать этот проект не в убыток себе, – сказала Ирина Маканова. – Но даже если компании хотят вый-
ти на этот объект, наш пресловутый ФЗ № 44 не позволяет им сделать это качественно, ввиду чего они снимаются с торгов. Либо существуют финансовые проблемы в обеспечении участия в этих торгах, связанные с невозможностью получить банковскую гарантию или высвободить достаточно большую сумму денежных средств, чтобы положить ее на счет организатора торгов».
Наконец, еще одна проблема связана с недобросовестностью участников строительного рынка (не только применительно к аэропортам и аэродромам). «Как только появляется информация – а сейчас она вся доступна, у нас все национальные проекты, собственно говоря, прозрачны и публичны – владельцы карьеров (щебеночных, песчаных) в разы поднимают цены на инертные строительные материалы. Это тоже ни для кого не секрет. И субъекты РФ не всегда могут влиять на недобросовестных участников рынка», – выразила сожаление Ирина Маканова.
Аналогичная ситуация складывается и в ФКП «Аэропорты Севера», куда входит 31 аэропорт: 29 – на территории Республики Саха (Якутия), два – в Магаданской области, из них 14 находятся в Арктической зоне РФ. Как сказал генеральный директор предприятия Вадим Волков, проектная документация по 16 аэропортам, которые попали в программу реконструкции и модернизации до 2024 года, утверждена Главгосэкспертизой в 2016 году, ввиду чего невозможно найти подрядчиков. «Я езжу по всей России, на четыре объекта в этом году нашел подрядчиков, а на один объект до сих пор найти не могу и не знаю, найду ли», – выразил сомнение Вадим Волков. По его словам, субсидий и средств, которые выделяются на содержание аэропортов, абсолютно не хватает, что сказывается на стоимости тарифов, сборов, выставляемых авиакомпаниям. «За последние восемь лет размер субсидии снизился в разы, – сказал он. – Если раньше в расходах ФКП субсидия составляла 66%, то сейчас – 36%. У нас самые высокие тарифы в России, потому что аэропорты все убыточные. Из 31 аэропорта только три перевозят более 30 тыс. пассажиров в год. Остальные – 5, 10, 15, 20 тыс. Но там живут люди, просто закрыть аэропорты невозможно».
Вадим Волков уже не первый раз поднимает вопрос о снижении нормативных требований по транспортной и авиационной безопасности: «Аэропорты, которые находятся в Арктической зоне, выполняют те же требования, что и аэропорт Внуково. Какой в этом смысл?» Речь идет о сертификации устаревшего оборудования, установке КПП на объектах топливообеспечения, содержании групп быстрого реагирования, строительстве патрульных дорог и других мероприятиях, которые создают излишнюю нагрузку на небольшие северные аэропорты. «Мы посчитали: за пять лет требуется порядка 6–8 млрд руб. на исполнение нормативных требований», – констатировал Вадим Волков и попросил поддержки сенаторов в решении этой проблемы.
По итогам обсуждения приняты рекомендации, в которых, в частности, Правительству РФ предложено рассмотреть возможность выделения из резервного фонда бюджетных ассигнований на предоставление субсидий авиаперевозчикам на цели компенсации части расходов, связанных с ростом цен на авиатопливо в 2018 году, в размере 23,18 млрд руб.
Также предлагается наделить субъекты РФ полномочиями по повышению уровня тарифов на субсидируемые перевозки, осуществляемые с территории такого субъекта, рассмотреть возможность проведения органами исполнительной власти субъектов РФ мониторинга уровня тарифов и сборов на аэропортовое и наземное обслуживание воздушных судов в аэропортах, чтобы не допустить их необоснованный рост.

Татьяна ЛАРИОНОВА,
обозреватель «ТР»