На каком этапе застряла реформа ценообразования
ВНИМАНИЕ: ПРОБЛЕМА!
В России экономический рост завязан на реализацию нацпроектов, и больше всего денег предусмотрено на развитие инфраструктуры. Напомним: на развитие автомобильных дорог в период 2019–2024 годов направят более триллиона рублей в рамках Комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года. Однако пока освоение средств идет неважно. По данным Счетной палаты РФ, на 1 июля 2019 года расходы на комплексный план исполнены на 23,8%, на нацпроект «Безопасные и качественные автомобильные дороги» – на 12,2%. Одной из причин снижения объемов бюджетного инфраструктурного строительства являются проблемы в системе цено-
образования.
О важности проблемы говорит тот факт, что вопросами ценовой политики озабочен лично Президент России Владимир Путин. В июне 2019 года тема ценообразования обсуждалась на заседании Госсовета, посвященном развитию сети автодорог и организации дорожного движения. Глава государства снова потребовал разобраться с достоверностью цен на строительство дорог. По его словам, подрядчики зачастую выходят на конкурс, где заведомо занижены цены на битум, асфальт, асфальтобетон, щебень, другие материалы, поэтому компании либо вовсе отказываются от таких подрядов, либо, как им заблагорассудится и как удается, выкручиваются. Владимир Путин подчеркнул, что такая ситуация негативно сказывается на качестве дорог и на сроках выполнения дорожного строительства. И потребовал разобраться, наконец, в этой ситуации.
Этапы реформы
Последняя Федеральная сметно–нормативная база была разработана и утверждена в 2001 году. Несмотря на корректировки в 2009 и 2014 годах, она не учитывала ряд новых современных механизмов и материалов, обеспечивающих сокращение издержек. Это приводило к завышению смет на государственные стройки. В 2015 году Президент России поручил Правительству РФ разработать план реформирования системы ценообразования и сметного нормирования в сфере строительства. Цель – перейти на новую, «ресурсную» модель ценообразования. Реформа, которая продолжалась с 2015 по 2018 год, обошлась бюджету в 1,9 млрд руб.
Но при этом она была признана несостоявшейся: новая система определения сметной стоимости строительства, основанная на ресурсном методе, не была готова; нормативная база, необходимая для реализации реформы, в полном объеме не создана. «Вместо того, чтобы оптимизировать действующую систему ценообразования, основанную на базисно–индексном методе, ее просто законсервировали со всеми недостатками, которые мы отмечали по итогам проверки в 2014 году. При этом новая система, основанная на так называемом ресурсном методе, до конца 2018 года, как это было первоначально запланировано, не создана», – констатировал аудитор Счетной палаты Юрий Росляк по итогам проверки СП.
Точнее говоря, была создана Федеральная государственная система ценообразования в строительстве (ФГИС ЦС), которая была призвана аккумулировать актуальные данные о рыночных ценах строительных ресурсов и работ в строительстве. Однако, по данным начальника управления экспертизы сметных нормативов Главгосэкспертизы Андрея Савенкова, на 1 июля 2019 года в системе зарегистрированы лишь 24,3% юридических лиц, обязанных предоставлять сведения во ФГИС ЦС. Необходимые сведения за I квартал 2019 года внесли только 23,8% из них. Причем эти сведения содержат информацию по 14 тыс. из 115 тыс. позиций классификатора строительных ресурсов (КСР), что обеспечивает покрытие 12,2% позиций КСР.
План перехода
Сейчас Минстрой России продолжает «плавный и безболезненный» переход строительной отрасли на ресурсный метод ценообразования к 2022 году. Нынешняя реформа включает в себя несколько этапов, проинформировала директор департамента ценообразования и градостроительного зонирования Минстроя России Ирина Тютьмина. Первый этап – законодательное закрепление единых принципов в области ценообразования. Второй – утверждение государственных сметных норм, учитывающих применение новых технологий, материалов, конструкций и оборудования. Третий – обеспечение качественного мониторинга цен строительных ресурсов с помощью вышеупомянутой ФГИС ЦС. Четвертый – непосредственное определение сметных цен. Рассчитывать сметные цены уполномочена Главгосэкспертиза России, а Минстрой на основании расчетов Главгосэкспертизы определяет эти цены. Первая публикация новых сметных цен запланирована на май 2022 года.
Пока профильное ведомство старается, насколько возможно, усовершенствовать базисно–индексный метод, эксперты признают его «низкую точность, зачастую приводящую к существенному искажению сметной стоимости строительства и последующему оспариванию этой стоимости участниками рынка». В частности, номенклатура укрупненных индексов пересчета стоимости в текущий уровень цен (эти индексы обновляются ежеквартально) ограничена 30 видами объектов. Что не позволяет учесть в сметной стоимости все нюансы реально возводимых объектов капитального строительства, в первую очередь промышленности и транспортной инфраструктуры. Увеличивающийся временной разрыв с исходной базой цен 2000 года также способствует нарастанию погрешностей. При этом информация о стоимости контрольного набора ресурсов из 400 позиций, которую предоставляют регионы и на основании которой пересчитываются индексы, носит во многом декларативный, непроверенный характер.
«В ежеквартальных индексах Минстроя России даже нет автомобильных дорог, мостов и путепроводов, и все дорожники берут их по строке «прочие объекты». Индексы откровенно занижены, – прокомментировал ситуацию президент Союза инженеров–сметчиков Павел Горячкин. – По нашей информации, если бы мы перешли на ресурсный метод в дорожно–строительной сфере, то дорожники только выиграли бы даже исходя из тех цен производителей (с добавлением транспортных затрат), которые уже заведены в систему ФГИС ЦС».
Разморозка замороженного
Подготовленные Минстроем России поправки в федеральный закон № 191 предполагают так называемую разморозку расценок, замороженных с 30 сентября 2017 года. Пока что расценки на новые материалы и технологии, разработанные юридическими лицами и субъектами Федерации позднее этой даты, применять нельзя, что, безусловно, является тормозом для внедрения прогрессивных нововведений в практику строительства. «Заморозку вводили, предполагая скорое внедрение ресурсного метода, но быстро его внедрить не удалось, поэтому ведомство и внесло предложение о разморозке расценок, подразумевающей совершенствование старого базисно–индексного метода. Это позволит применять те нормы, которые Минстрой России гармонизировал с отраслевыми корпорациями, в том числе с Росатомом, ОАО «РЖД» и другими», – пояснила Ирина Тютьмина.
По данным Минстроя России, в рамках этой «разморозки расценок» до конца текущего года в федеральном реестре сметных нормативов будут опубликованы более 38 тыс. расценок на технологии строительства. Среди них есть такие, как работа виброкатков по укатке основания дорог, специальные технологии по укреплению обочин. «В этих технологиях нет ничего мегаинновационного, но они очень полезны. Их давно ждут, потому что пока невозможно было делать сметы, которые бы учитывали эти технологии, поскольку они не были опубликованы в федеральном реестре сметных нормативов», – отметил замминистра строительства и жилищно–коммунального хозяйства Дмитрий Волков.
Статус–кво
«Сегодня сфера строительного ценообразования фактически зависла на переходе от базисно–индексного метода к ресурсному – от одного метода ушла, а к другому не пришла», – так кратко сформулировал статус–кво реформы координатор НОСТРОЙ по Сибирскому федеральному округу Максим Федорченко. – Рыночные цены на строительные материалы и ресурсы меняются очень быстро. За год динамика может достигать десятков процентов, а сметно–нормативная база практически не отражает этих изменений». Так, например, только цены на битум за полгода выросли в среднем по России на 40%. Это вяжущее является одной из ключевых составляющих при производстве асфальтобетонной смеси. Глава Союза строителей Алтайского края Александр Мишустин добавляет, что щебень на карьере у производителя стоит 250–300 руб. за тонну. С доставкой до объекта выходит уже 700–1000 руб. Но федеральные расчеты этого не учитывают. В них внесена только цена от производителя. «Как строить? Никак», – резюмирует Александр Мишустин.
Подрядчикам не остается ничего другого, как работать в ноль, либо же, как вариант, не выходить на торги вовсе. Так и происходит. «Искусственное занижение сметной стоимости материалов привело к тому, что впервые в прошлом году на наши объекты не вышло ни одной подрядной организации, – рассказал первый заместитель начальника ФКУ «Сибуправтодор» Дмитрий Батурин. – Нам пришлось возвращать все на корректировку проектно–сметной документации. Изначально она получила положительное заключение экспертизы, но не реализовывалась из–за низкой стоимости всех материалов и ресурсов».
Очень показателен пример Республики Дагестан. По данным Гильдии строителей Северо–Кавказского федерального округа, на 1 июля 2019 года было законтрактовано чуть более 1,5 млрд руб. из более чем 22 млрд руб. Освоение средств республиканской инвестиционной программы за тот же период составило 7% от плана, в дорожной части еще меньше. «С одной стороны, наблюдается неправильное толкование вопросов ценообразования контрольно–надзорными органами, а с другой стороны – есть недостаток инструментария для адекватного формирования цены строительства, – отметил директор ГБУ РД «Региональный центр Республики Дагестан по ценообразованию в строительстве» Магомед Шихабудинов. – Из–за того, что до сих пор не заработала ФГИС ЦС, невозможно обосновать ресурсным методом расчет цены строительства или индексов пересчета из базисных цен в текущие».
При этом государство расширяет сферу государственного финансового контроля и полномочия контрольных органов. Речь идет о пересчете смет, первоначально разработанных в территориальных единичных расценках, в федеральные расценки. Результатом становится снижение твердых договорных цен, сформированных в полном соответствии с № 44–ФЗ в ходе аукционов и зафиксированных в госконтрактах. «К примеру, после такой «оптимизации» цена нашего контракта в рамках уже действующего проекта была снижена на 18%, – рассказывает генеральный директор ООО «Анжипромстрой» Шамиль Идармачев (г. Махачкала). – Это при том, что первоначально смета была рассчитана специалистами проектного института. Получается, дорожники должны покрывать расходы за счет других видов работ или за счет собственной прибыли. Но мы, как генподрядчики, должны нести гарантийные обязательства четыре года».
Расскажи следователю
о реформах
В такой позиции оказываются все организации–подрядчики на бюджетных стройках, как мелкие, задействованные на выполнении региональных и муниципальных контрактов, так и монстры отрасли, возводящие крупные инфраструктурные объекты. Например, недавно стало известно, что одна из крупнейших девелоперских компаний России – Crocus Group – отказалась участвовать в строительстве космодрома Восточный. Напомним: власти оценили проект в 40 млрд руб. «Но смета с такой суммой не учитывает реальные расценки, в ней не хватает около 8 млрд рублей», – рассказал президент Crocus Group Араз Агаларов в интервью одному из ведущих СМИ. По его словам, участие компании в проекте на таких условиях грозит банкротством.
«Это происходит потому, что сметы рассчитаны исходя из реалий 2014 года, то есть курса 30 руб. за доллар. С тех пор все цены изменились. Допустим, вам предлагают построить мост, космодром, многокилометровую трассу. Но когда вы начинаете считать, понимаете, что вся работа будет убыточной», – отметил Араз Агаларов. По его словам, базисно–индексный метод определения цены – это порочная практика, которая сегодня практически всю страну поставила на грань невыполнения больших проектов. «Цены не соответствуют рынку, и к реальности не имеют абсолютно никакого отношения, – продолжает он. – Даже если индексами пытаться подвести итоговую цену к реальности, проблема остается. Получается «кривая» смета: какие–то цены завышены, а какие–то занижены. В рамках этой «кривой» сметы подрядчик должен кувыркаться. А потом приходят «люди в погонах» и говорят: «Почему это на рынке стоит три рубля, а вы это купили за два? А это стоит полтора, а вы купили за четыре?» И объяснить, что такие цены на рынке, никому нельзя. Это никого не волнует: что в смете есть, то и покупайте».
Кстати, та же проблема стала причиной замедления строительства первого участка
ЦКАДа, где Crocus Group является генподрядчиком. Проект был разработан в 2011 году, а сегодня стоимость материалов в два–три раза выше, чем в смете. «Мы за счет экономии внутри проекта готовы его выполнить за те деньги, которые обозначены бюджетом, – рассказал Араз Агаларов. – Там 42 млрд руб. бюджетных денег и 6 млрд руб. наших. Но сегодня государство как заказчик не имеет права по законодательству поменять расценки внутри проекта. Сегодня мы обращаемся в Правительство РФ, чтобы законодательно разрешить заказчику в рамках сметы изменять единичные расценки. Если объект осмечен, цена определена и проект не претерпевает каких–то изменений, то зачем копаться в отдельных расценках? Чтобы вы понимали: для сдачи стадиона составляется смета на 66 тыс. страниц. Прописывается даже, какой экскаватор использовать!»
Профессиональные сметчики предупреждают, что любое перераспределение работ по смете проверяющими органами будет однозначно трактоваться как «неэффективное использование средств», а любая экономия подрядчика – как «хищение». Далеко ходить не надо: в мае прошлого года руководители трех подрядных организаций, участвовавших в строительстве объектов космодрома Восточный, получили реальные сроки. По данным следствия, они растратили более 250 млн руб. из федерального бюджета путем закупки «по искусственно завышенным ценам металлоконструкций для строительства объектов космодрома». Свой совет государственным заказчикам и всем участникам рынка дает эксперт отрасли Павел Горячкин: «В отсутствие методик и правоприменительной практики в отношении новых положений № 44–ФЗ и Градостроительного кодекса в части ценообразования и расчетов за выполненные работы ни в коем случае нельзя отступать от сметных нормативов и индексов, утвержденных и прошедших процедуру проверки достоверности сметы, в перераспределении позиций, замене материалов и видов работ! Случись чего – вас подставят на раз–два, и будете потом рассказывать следователям о «реформах».
Людмила ИЗЪЮРОВА,
обозреватель «ТР»
