Масштабы и перспективы пространственного развития

Задачи и риски инфраструктурных авиапроектов.

«Нам предстоит реконструировать и расширить сеть региональных аэропортов России. Через шесть лет половина межрегиональных рейсов будет выполняться напрямую. Ситуация, когда даже в соседние области нужно лететь через Москву, во многом останется в прошлом. Мы этим уже занимаемся. Это касается и авиационной составляющей, и аэропортовой». Из Послания Президента России Федеральному собранию 2018 года.

Отвечая на вызовы времени

Президент недвусмысленно дал понять, что развитие российской экономики невозможно без налаживания эффективных транспортных связей между регионами. Важное место в этом вопросе занимает авиационное сообщение. «Нам нужно буквально «прошить» всю территорию России современными коммуникациями», – подчеркнул глава государства.
Решение этой задачи связано не только с обеспечением доступности транспортных услуг и, соответственно, роста мобильности населения. Важно и другое – российская экономика включена в мировую, многие российские товары находят спрос на мировом рынке. Кроме того, уникальное географическое положение нашей страны обуславливает крупные объемы железнодорожного транзита через территорию России между Китаем и странами ЕС. Чтобы транспорт не стал узким местом развития экспортно ориентированных секторов российской экономики, Владимир Путин в известном Послании Федеральному собранию в числе прочих государственных приоритетов на ближайшие годы предложил развернуть масштабную программу пространственного развития России, одним из условий которого является наличие транспортной системы, отвечающей вызовам времени.
В результате был разработан Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года, утвержденный распоряжением Правительства РФ осенью прошлого года. В качестве составной части в него включен федеральный проект «Развитие региональных аэропортов и маршрутов». Первая его задача – реконструкция инфраструктуры региональных аэропортов. Основными целями являются увеличение коэффициента авиационной подвижности населения на 1 человека до 0,95 и доли пассажиропотока по маршрутам минуя Москву – до 51,35% в 2024 году. В целом ожидается, что в результате реализации комплексного плана за шесть лет объемы экспорта транспортных услуг вырастут с 16,9 млрд до 25 млрд долл. Транспортная подвижность населения на транспорте общего пользования должна увеличиться с 8,2 тыс. пасс.–км на человека в год в 2017 году до 9,5 тыс. пасс.–км на человека в год в 2024 году. В 2024 году Россия должна занять место не ниже 50–го в рейтинге стран по индексу эффективности грузовой логистики Всемирного банка (Logistics Performance Index, в 2018 году РФ занимала 75–е место).

На смену точечному развитию

На сегодняшний день в Госреестре аэродромов и вертодромов гражданской авиации РФ значатся 241 аэродром и 6 вертодромов. То есть число их за последний год выросло. Но для такой страны, как Россия, их по–прежнему недопустимо мало. И, следовательно, велико число населенных пунктов, не связанных авиасообщением и не имеющих альтернативных транспортных коммуникаций. В Росавиации это понимают. «Развитие аэропортов имеет особую социальную значимость в районах, где отсутствуют альтернативные виды транспортного сообщения», – подчеркнул замруководителя агентства Олег Клим.
Разумеется, восстановить, даже в среднесрочной перспективе, прежнюю аэропортовую сеть нам пока не по силам. Но подвижки в этом направлении заметны.
Что же изменилось с принятием комплексного плана? Прежде инфраструктурное развитие носило зачастую точечный характер и имело амбициозную окраску – не ударить в грязь лицом при проведении мировых спортивных мероприятий и различных саммитов. Велись дискуссии относительно мест расположения хабов – эксперты обсуждали, где им быть: в Красноярске, Екатеринбурге, Иркутске, Владивостоке?..
Хабовая модель уже не определяется некими распоряжениями. Крупные экономические центры от Калининграда до Владивостока (в основном в рамках вектора запад – юг) обзавелись современной авиаинфраструктурой. И прежняя точечность и амбициозность сыграли свою положительную роль. То есть новое развитие предполагается не на пустом месте. Модернизация аэропортовой инфраструктуры началась в 2004 году. До этого в период с 1991 до 2004 года в бюджете РФ фактически отсутствовали средства, требуемые для восстановления и развития аэродромной сети. Но уже в 2012 году были завершены реконструкция взлетно–посадочной полосы и строительство перрона в аэропорту Южно–Курильск (Менделеево), проведена реконструкция аэродромной инфраструктуры в аэропортах Игарка, Чумикан, Богородское. В 2014 году был введен в эксплуатацию новый аэропортовый комплекс на о. Итуруп. В 2016 году построены взлетно–посадочная полоса и перрон в аэропорту Палана. В 2017 году была завершена реконструкция аэродромного комплекса аэропорта Чокурдах, взлетно–посадочной полосы в аэропорту Кызыл.
Сегодня сменились взгляды на пользование этим инструментарием. Наличие нескольких хабов позволяет использовать их в зависимости от экономической целесообразности и эффективной логистики. Содействие развитию экономического потенциала носит определяющий характер. Транспортные мероприятия, включенные в комплексный план, входят в состав одного из девяти федеральных проектов. Несколько из них особенно амбициозны, они должны будут изменить конфигурацию транспортной системы страны. Например, МТК «Европа – Западный Китай». Проекты направлены в первую очередь на улучшение коммуникаций между региональными центрами, их дополняет федеральный проект «Коммуникации между центрами экономического роста», задачей которого является улучшение связей между малыми, а также перспективными городами и столицами регионов. Основной эффект планируется получить от объединения разрозненных населенных пунктов в агломерации. В малых городах вырастут производительность труда и платежеспособный спрос, появятся более благоприятные условия для развития бизнеса.
Напомним: федеральным проектом «Развитие инфраструктуры региональных и местных аэропортов» Комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года предусматривается дополнительное финансирование из средств федерального бюджета на реализацию мероприятий по реконструкции аэродромной инфраструктуры в 66 аэропортах на территории Российской Федерации, в том числе в 38 аэропортах Дальневосточного федерального округа.
Проекты по реконструкции аэропортов разделены на две группы. В первую включены 25 аэропортов, обеспечивающих экономическое развитие. На эти цели требуется финансирование в объеме 82,7 млрд руб., из них не хватает 50,6 млрд руб. К данной группе отнесены крупные региональные аэропорты, функционирование которых необходимо для экономического развития региона, такие как Челябинск, Хабаровск, Пермь, Саратов, Благовещенск, Нижнекамск, Ставрополь, Липецк, Минеральные Воды, Братск, Оренбург, Новосибирск, Томск, Ярославль, Грозный и другие.
В проекты, направленные на безопасность и жизнеобеспечение, включен 41 аэропорт. На данные цели требуется финансирование в объеме 88,3 млрд руб., из них не хватает 56,8 млрд руб. К этой группе отнесены аэропорты, являющиеся в регионах единственными круглогодичными транспортными предприятиями, в основном находящиеся на территории Дальневосточного федерального округа, функционирование которых жизненно необходимо для населения. Это аэропорты Магадана, Норильска, Нерюнгри, Соловков, Якутска, Амдермы, Нарьян–Мара, Мирного, Бодайбо и другие.
Поставленная в том числе перед транспортниками Президентом России задача состоит из большого набора мероприятий. «Мы внимательно проанализировали поручение президента и пришли к выводу, что при существующих финансовых, ресурсных ограничениях нам сейчас нужно сосредоточиться на развитии региональной авиации. За минувшие годы мы подтянули крупные федеральные центры авиаперевозок, реконструировали достаточно большое количество федеральных и региональных узлов. Сегодня пришло время выстраивать систему как единое целое, – сказал замминистра транспорта РФ Александр Юрчик. – Мы всегда действуем в пределах своих сил и возможностей. У государства эти факторы тоже не безграничны, и нам необходимо в этих условиях выделять самое главное».

Цифра в помощь

Транспортная часть комплексного плана будет реализовываться во взаимосвязи с ведомственным проектом Минтранса России «Цифровой транспорт и логистика» в составе национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации». Ожидается, что проект позволит обеспечить цифровое взаимодействие хозяйствующих субъектов транспортной отрасли, органов государственной власти и граждан на основе внедрения цифровых сервисов разработанных платформенных решений, ускорить интеграцию в мировое транспортное пространство для развития экспорта транспортных услуг.
«Можно обозначить следующие тренды развития транспортной отрасли, которые получат массовое распространение к 2024 году, – уточнила начальник департамента экономики и развития транспорта Аналитического центра при Правительстве РФ Татьяна Горовая. – Во–первых, это рост эффективности планирования транспортных потоков как пассажирских, так и грузовых перевозок, и здесь как раз поможет развитие технологий сбора и анализа больших данных. Это  оперативное реагирование на изменение климатических условий, дорожной обстановки, рост и снижение числа транспортных средств, включение в аналитические модели данных, не связанных напрямую с транспортным комплексом, выстраивание зависимостей и предпосылок, анализ рисков и т. п.
Во–вторых, рост мобильности населения с использованием мультимодальных поездок. Здесь потребуются развитие платформенных сервисов, предназначенных для организации мультимодальных перевозок, предложение комплексной услуги «от двери до двери», включающей дополнительные сервисы, не связанные напрямую с перевозками, широкое применение идентификации пассажира и реализация идеологии «единого заказа» перевозки.
В–третьих, это расширение сервисов совместного использования автомобилей и совместного делового использования. Ряд сервисов уже активно используются, и требуется дальнейшее их развитие.
В–четвертых, повышение энергоэффективности и экологичности всех видов транспорта.
В–пятых, расширение сервисов беспилотных транспортных перевозок.
В–шестых, широкое использование роботизированных транспортных систем в производственных и складских процессах. Это рост и развитие технологии «цифровых фабрик», замена человеческих и трудовых ресурсов, в первую очередь в быстротекущих и потенциально опасных для здоровья производственных процессах.
Ведомственный проект должен обеспечить возможность реализации указанных направлений путем разработки прикладных цифровых платформ, информационных систем, создания правовой базы, а магистральный план, со своей стороны, позволит обеспечить качественной и своевременной транспортной инфраструктурой пользователей транспортных услуг. Таким образом, и комплексный план, и проект «Цифровой транспорт и логистика» будут реализовываться в тесном взаимодействии друг с другом».

План не догма

Утвержденный правительством комплексный план – не догма. «После утверждения комплексного плана проекты также поступают на ранжирование. С сентября 2018 года по настоящее время их поступило около 300. И это правильно, так как комплексный план «живой механизм», и проекты могут замещаться другими, если с первыми возникнут проблемы, либо дополняться новыми при выделении дополнительных средств, – пояснила Татьяна Горовая. – Инициировать новые проекты может широкий круг заявителей: от федеральных органов власти до общественных организаций. Каждое такое предложение перед внесением в правительство оценивается с помощью соответствующей методики. Эта методика разработана Аналитическим центром при Правительстве РФ, Минтрансом и Минэкономразвития России. В ее основе – ранжирование проектов для включения в комплексный план. С ее помощью определяется вклад каждого из предлагаемых проектов в достижение целей, установленных в майском указе Президента РФ, при этом приоритетными для включения в план будут проекты, обеспеченные частными инвестициями за счет собственных или привлеченных средств компаний».
Имеется и общий оценочный индикатор. Для определения того, насколько эффективной окажется инфраструктура в России на фоне других стран, выбран иной показатель. Для сопоставления с мировым уровнем развития инфраструктуры в комплексном плане предусмотрен еще один, названный выше целевой показатель – место Российской Федерации в рейтинге стран по индексу эффективности грузовой логистики. Пока, по итогам 2018 года, Россия в этом рейтинге лишь на 75–м месте среди 160 стран. Но по итогам 2024 года надо, как мы уже отмечали, оказаться на 50–м.

Минимизировать риски

Хорошо, если бы реализация комплексного плана прошла гладко. Но, как известно, это бывает только на бумаге. Александр Юрчик обратил внимание на существенные риски, которые могут возникнуть при реализации мероприятий по модернизации аэропортовой инфраструктуры в субъектах РФ, в частности, связанные с подготовкой территории строительства в рамках контрактов: «Очень часто возникают проблемы с выделением земель, находящихся в региональной собственности, с переустройством инженерных коммуникаций, принадлежащих регионам или частным лицам. Зачастую эти затраты невозможно в полном объеме предусмотреть в проектах, поэтому в дальнейшем при их реализации возникают дополнительные расходы».
Также существуют риски, связанные с коротким строительным сезоном: большинство аэропортов, подлежащих реконструкции, расположены в отдаленных местностях, в районах Крайнего Севера, где отсутствуют квалифицированные строительные организации, техника, люди, строительные материалы. «Нормативные документы не предусматривают сезонного характера работы, что не позволяет учитывать реальные расходы, связанные с завозом строительных материалов, предполагается, что их можно найти на местах. И все это подается под благовидным предлогом удешевления строительства. Это немаловажный аспект, но он не должен быть оторван от реальности», – заявил замминистра.
Еще один больной вопрос – формирование прогнозных индексов изменения сметной стоимости строительства. «Регионы редко реконструируют аэродромы, как правило, такие индексы у них не разработаны или они предлагают применять их как прочие работы. Например, с такой проблемой мы столкнулись в Челябинске, где проекты разработаны с применением индексов как прочие работы, которые на 10–15% ниже стоимости реальных индексов, применяемых при строительстве и реконструкции аэродромов в соседних регионах, – отметил Александр Юрчик. – В результате на такие проекты не выходят строители. В 2017 году было огромное количество конкурсов, на которые никто не вышел. А пересмотреть такой проект существующая нормативная база не дает возможности, нет оснований».
Это подтверждает и анализ, проведенный Счетной палатой РФ. Как проинформировал аудитор Счетной палаты Валерий Богомолов, в 2017 году Росавиации были доведены 22 млрд руб. на реконструкцию 23 и строительство 3 аэропортов, из этих средств не освоены 2,2 млрд руб. Не обеспечен ввод 18 из 20 аэропортов после реконструкции и не завершено строительство аэропорта Оссора на Камчатке, не завершена разработка проектной документации на реконструкцию пяти из шести аэропортов.
Валерий Богомолов обратил внимание на необходимость корректного формирования цен госконтрактов, что напрямую влияет на эффективность использования государственных ресурсов.
Говоря о государственной поддержке в виде субсидий региональных авиаперевозок, аудитор подчеркнул, что существующими правилами субсидирования региональных пассажирских авиаперевозок не установлены критерии формирования субсидируемой маршрутной сети, что не позволяет объективно оценить результативность предоставления авиакомпаниям разных субсидий.
С осени прошлого года, то есть с момента, когда комплексный план был утвержден, на рассмотрение были поданы порядка 300 проектов с совокупным объемом заявленного внебюджетного финансирования около 5 трлн руб. Из них только около 30 проектов были признаны соответствующими требованиям и вошли в план, уточняет руководитель Аналитического центра при Правительстве РФ Владислав Онищенко.
«Среди них есть проекты, практически не имеющие новых дополнительных инициатив. Например, регионы присылают множество проектов, связанных с аэропортами или дорогами. Они не новые, и когда происходит уточнение данных, то зачастую возникает потребность в дополнительном финансировании относительно изначально заявленного объема», – рассказал Владислав Онищенко.
Возникает вопрос, который до конца пока не решен, а именно: если гарантии федерального бюджета по инвестициям более или менее понятны и можно говорить о том, что обязательства приняты и будут выполнены, то как быть с внебюджетным финансированием, которое в некоторых проектах заявлено в достаточно большом объеме? До конца методологически не понятно, как подтвердить гарантии, признался руководитель Аналитического центра.
Немаловажным остается вопрос мониторинга реализации проектов, обоснованно утверждают эксперты. Традиционный способ контроля при помощи периодической отправки отчетов, по мнению Владислава Онищенко, работает не очень хорошо, потому что отчеты не всегда отражают действительность, да и времени на их подготовку уходит слишком много.
Как бы там ни было, комплексный план станет основой развития транспортной отрасли на ближайшие 5 лет. «Размеры территории нашей страны подталкивают нас к тому, чтобы региональная авиация развивалась более интенсивными темпами, ведь существует много мест, в которые можно добраться только на самолете, – говоря о поставленных Президентом России целях, подчеркивает министр транспорта РФ Евгений Дитрих. – Задача работников транспортной отрасли – создать развитую единую сеть, которая будет удовлетворять потребности всех пассажиров».

Шамиль БАЙБЕКОВ