Как избавить рынок автотранспортных услуг от псевдозаказных перевозок.
Три сессии из четырех, входивших в программу 2–го национального транспортного форума «Межрегиональные и международные автобусные перевозки 2019», практически полностью были посвящены борьбе с нелегальными автобусными перевозчиками. Тема острая, и поэтому в работе форума приняли участие порядка 300 представителей законодательной и исполнительной власти, автобусных перевозчиков, автовокзалов, билетных агрегаторов и финансовых компаний. Судя по аргументированным и подчас довольно эмоциональным выступлениям участников форума из разных регионов страны, проблема требует самого оперативного реагирования.
Закон – нагрузка на бизнес?
Обращения, касающиеся этой темы, постоянно поступают в Комитет Государственной думы РФ по транспорту и строительству. По словам заместителя председателя комитета Станислава Москвичева, с одной стороны, государство декларирует необходимость снятия избыточных административных барьеров, связанных с бизнесом. Как известно, сейчас идет реформа, в том числе контрольно–надзорной деятельности, в рамках которой планируется отмена избыточных требований, предъявляемых к бизнесу. Но, с другой стороны, имеют место проблемы, связанные с организацией регулярных перевозок по межрегиональным маршрутам. Это и согласование остановочных пунктов, и окончательное решение вопроса по заказным перевозкам, и, соответственно, вытекающая из всего этого проблема борьбы с огромным числом нелегалов, осуществляющих свою деятельность на рынке пассажирских перевозок. Кроме того, необходимо как можно быстрее переформатировать отношения между автовокзалами (автостанциями) и перевозчиками. На это направлены поправки в ст. 34 Федерального закона
№ 220.
– Законопроект прошел первое чтение, и хотя в целом ему дана положительная оценка, документ требует доработки, – отмечает Станислав Москвичев. – Поправки к законопроекту уже пришли, работа над ними ведется. Касаются они включения в перечень обязательных услуг продажи билетов автовокзалами и автостанциями. Кроме того, в документе пока отсутствует дифференциация автостанций, являющихся конечными и промежуточными пунктами маршрутов. На рассмотрении в Госдуме находится еще один законопроект, предусматривающий внесение изменений в ст. 38 Федерального закона
№ 220. Суть изменений – в усилении контроля за нелегальными перевозчиками. Речь о необходимости включения в карту маршрута помимо реквизитов перевозчика, которые там уже есть, еще и, скажем так, государственных признаков автобуса. Правда, пока что отзывы на эти предложения, поступившие из субъектов, отрицательные. Объясняется такое отношение тем, что все это станет дополнительной нагрузкой на бизнес.
В свою очередь президент ассоциации «Развитие автовокзалов страны» Борис Лоран заметил, что законодательные инициативы вовсе не являются дополнительной нагрузкой на бизнес. Благодаря продуктивному взаимодействию отрасли и власти идет формирование Единой федеральной системы мониторинга и контроля пассажирских перевозок автомобильным транспортом (ЕФСМКПП), которая должна обеспечить учет и контроль пассажиров, транспортных средств, перевозчиков, бронируемых и продаваемых билетов. В результате эта система трансформировалась в поручение Президента России по итогам прошедшего в июне 2019 года заседания Госсовета.
– Это первый момент, – отметил Борис Лоран. – Второй момент связан с автовокзалами. Здесь ситуация неоднозначная. Имеют место многочисленные жалобы перевозчиков на то, что некоторые автовокзалы задерживают платежи, не рассчитываются с ними своевременно. Соответственно, перевозчики ищут возможность миновать автовокзалы и получить плату за проезд напрямую от пассажиров. В итоге все это привело к не очень хорошим последствиям. Исправить ситуацию должны изменения в законодательстве, ожидаемые в ближайшем будущем.
И третья проблема, которую озвучил Борис Лоран, касается взаимодействия агрегаторов, перевозчиков и автовокзалов по выявлению нелегальных (псевдозаказных) перевозчиков. В том числе путем цифровизации отрасли. Правда, как было отмечено, у российских агрегаторов ответственности маловато. Их так называемые игры приводят к тому, что идет перемещение пассажиропотока от легальной части перевозчиков в сторону псевдозаказных перевозок. В результате агрегаторы своими действиями способствуют нарушению правил игры на рынке. А ведь очень многие из них сами являются разработчиками требований к информационным системам. Борис Лоран призвал всех, кто работает в этом направлении, еще до изменения законодательной базы, что называется, разбудить свою совесть и начать играть по единым правилам.
– Пассажирский транспорт, как медицина, – привел сравнение Борис Лоран. – Пусти медицину на самотек, так через пару месяцев все будут в белых халатах и будут заниматься самолечением. Так же и с пассажирским транспортом. Не будь все в четком порядке, любой, имея в наличии определенную сумму, очень быстро превратится в автобусного перевозчика. А пассажиру ведь главное что? Цена, и чтобы автобус был чистым и на ходу. Ему не важно, какого цвета перевозчик, белого, серого или черного.
Есть предложения!
Как защитить легального перевозчика от недобросовестной конкуренции? Рассуждая на эту тему, и. о. начальника управления Ространснадзора Алексей Сергеев заметил:
– Мы полагаем, что меры, принимаемые Минтрансом России и Правительством РФ, реализуются в соответствии с установленным порядком. Плюс, как уже было отмечено, согласуются с работой Государственной думы РФ. Ространснадзор также получает все законодательные инициативы, вносит свои предложения, которые затем рассматриваются на соответствующем уровне.
По словам Алексея Сергеева, в рамках борьбы с нелегальными перевозчиками за 8 месяцев 2019 года из–за отсутствия карты маршрута к ответственности привлечены свыше 5,2 тыс. перевозчиков. За нарушение установленного порядка осуществления перевозок оформлены свыше 32 тыс. постановлений. Одной из мер наказания является арест транспортного средства или же изъятие документов на него. В статистике Ространснадзора таких случаев уже более 2,5 тыс. Наиболее активно в этом плане работают Москва и Московская область, Республика Башкортостан, Санкт–Петербург. Но иногда такая активность бывает во вред.
В качестве примера был приведен случай, имевший место на тульской земле с индивидуальным предпринимателем Бирюковым. Пояснить ситуацию участникам форума взялся президент Тульского областного Союза транспортников, член правления ассоциации «Единая транспортная система «Автобусные линии страны» Андрей Ревко. Он, в частности, отметил, что в апреле 2019 года на основании технической ошибки в акте Центрального МУГАДН было прекращено действие свидетельства ИП Бирюкова на межрегиональном маршруте регулярных перевозок Тула – Москва (рег. номер 71.77.048). А в мае текущего года на основании уведомления ФБУ «Росавтотранс» об отмене этого маршрута уже автовокзал города Тулы прекратил с ИП Бирюковым договорные отношения. Пытаясь понять, за что его, добросовестного и законопослушного предпринимателя, без каких–либо объяснений лишают права работы на маршруте, ИП Бирюков вынужден был включиться в полугодовую переписку и хождение по инстанциям. А в это время 32 водителя и 16 единиц техники не работали. Водителям платить нечем, обслуживать технику не на что, лизинговые и кредитные обязательства не исполнялись, налоги, соответственно, не выплачивались.
– Вся проблема в том, что в ст. 29 № 220–ФЗ с 2018 года законодатель наделил административный орган правом прекращать действие свидетельства внесудебным порядком, – подчеркнул Андрей Ревко. – Таким образом, перевозчик лишен возможности защищать свои законные права и интересы, окончательное решение уполномоченного органа перевозчику не направляется, в связи с чем он лишен права на обжалование акта о прекращении действия свидетельства до его вступления в силу. А ведь Президент России Владимир Путин говорил, что ни в коем случае нельзя допускать лишения прав предпринимателей внесудебным порядком. Почему же тогда судебный порядок отменен? Предлагаю вернуть его в ст. 29, чтобы только суд мог принять соответсвующее решение. Да, Московский арбитражный суд принял решение вернуть все права ИП Бирюкову, и инспектор, допустивший ошибку, наказан, но ведь предприниматель фактически обанкротился!
Второе предложение, с которым выступил Андрей Ревко, касалось определения нового срока на выдачу уполномоченным органом свидетельства и карты межрегионального маршрута регулярных перевозок. Как было отмечено, в пункте 10 ст. 4 Федерального закона № 220 этот срок ограничен семью днями со дня включения межрегионального маршрута в реестр регулярных перевозок. Но практика показывает, что ни свидетельств, ни карт уполномоченный орган в отведенный семидневный срок выдать не успевает. Обычно процедура растягивается на две, а то и три недели.
– Но Ространснадзор спустя семь дней уже делает замечания перевозчику о срывах рейсов, – сказал Андрей Ревко. – А ведь перевозчику после получения карты еще нужно время, чтобы заключить договор с автовокзалом. Поэтому предлагаю внести изменения в названный пункт статьи закона и определить 30–дневный срок на выдачу уполномоченным органом свидетельств и карт межрегиональных маршрутов регулярных перевозок.
Лицензия необходима
Еще одной темой для обсуждения стал возврат лицензирования заказных автобусных перевозок. А точнее, насколько эта мера сегодня необходима. Поможет ли она в борьбе с перевозчиками, осуществляющими деятельность под видом заказных, будет ли способствовать возвращению значительной части участников рынка в рамки легальных и регулярных перевозок?
Как отметил Алексей Сергеев, одним из основных мотивов возврата лицензирования стал проведенный МВД анализ аварийности. При сопоставлении показателей ДТП у лицензиатов число происшествий гораздо меньше, чем у нелицензированного транспорта.
– Сегодня, по данным МВД, на учете находятся порядка 860 тыс. автобусов, – привел статистику Алексей Сергеев, – однако в реестр внесены около 302 тыс. единиц. Остальные 558 тыс. автобусов существуют, скажем так, где–то. После 120–дневного льготного периода, в течение которого нужно было получить лицензии, Ространснадзор начал «привлекать» перевозчиков, осуществляющих перевозки без лицензии, другими методами, и на сегодняшний день порядка тысячи дел уже направлены в суд. Есть даже судебное решение, вступившее в законную силу и предусматривающее конфискацию транспортного средства у перевозчика, осуществлявшего деятельность без лицензии. Пока что такая суровая мера применена впервые, но эта практика, скорее всего, приобретет массовый характер.
Алексей Сергеев отметил также, что Ространснадзор в силу своих полномочий старается защитить перевозчиков, которые исполнили обязанности по лицензированию деятельности, предприняли все необходимые действия, предусмотренные законодательством, получили лицензию и внесли свои транспортные средства в реестр. Эта положительная тенденция имеет продолжение. Сегодня на рассмотрении в Ространснадзоре находятся порядка 1,5 тыс. заявлений. Ежемесячный приток будущих лицензиатов намечается в тех же рамках. Поэтому, как подчеркнул Алексей Сергеев, возврат лицензирования – дело нужное. Уже хотя бы потому, что и к перевозчикам, которые выполняют регулярные перевозки, и к тем, кто осуществляет заказные перевозки, будут предъявляться единые требования.
Штраф, над которым… смеются
Между тем свои мнения на предмет выполнения заказных и псевдозаказных перевозок высказали представители регионов. К примеру, в реплике из зала представителей Удмуртской Республики речь вновь зашла о ст. 38 № 220–ФЗ. Точнее, о поправках, внесенных в документ, о наделении региональных властей полномочиями, которые позволяли бы предоставлять преимущества отдельным хозяйствующим субъектам. То есть разговор о запрещении одному и тому же транспортному средству, выполняющему перевозки пассажиров и багажа по заказу, отправляться по маршруту более трех раз в месяц с одного и того же места. Каждая следующая отправка должна проходить согласование. Органы власти Удмуртской Республики, как и многих других регионов, сформировали пакет документов и определили такие места. Однако эти места были полностью проигнорированы местными псевдозаказными перевозчиками. На вопрос, почему так происходит, органы надзора отвечают примерно так:
– Да, они ездят, где хотят, да, они нагло нарушают порядок отправления транспортных средств, но привлечь их за отсутствие карты маршрута у нас боятся (!).
Можно, конечно, бороться не штрафными санкциями, а процессуальным принуждением, то есть задержанием транспортного средства, считают представители Удмуртской Рес-
публики, но правоохранительные и контролирующие органы региона ведут себя достаточно осторожно. Эта осторожность граничит чуть ли не со стеснительностью. Причины такой боязни в том, что в случае задержания транспортного средства, исходя из позиции удмуртских судей, мера процессуального принуждения превращается в меру наказания. Штраф же водителю за нарушение порядка посадки/высадки пассажиров в неустановленном месте равен 3 тыс. руб., что вызывает лишь смех у нарушителей.
Как было отмечено, в регионе подготовлена законодательная инициатива по ужесточению штрафных санкций. Ее официально оформили и направили в Государственную думу РФ. К этой инициативе присоединились другие регионы. Но с того момента прошло уже полгода. И вообще, считают инициаторы, ужесточение санкций, размер штрафа должны соответствовать степени нарушений, которые сегодня имеют место в Удмуртской Республике. Когда штрафы изменятся в сторону увеличения, проблему можно будет решить гораздо проще и быстрее. Тем более что следующим шагом к ужесточению наказания, вполне возможно, станет конфискация транспортного средства. Остается только, чтобы этого захотела власть.
Систему – внедрять!
После жарких дебатов участники форума вернулись к теме создания и дальнейшей реализации Единой федеральной системы мониторинга и контроля пассажирских перевозок автомобильным транспортом. Проект концепции системы разработан Минтрансом России в соответствии с поручением Президента России по итогам заседания президиума Госсовета 22 сентября 2017 года. Реализация пилотного проекта осуществлялась с 15 мая по 15 июня 2019 года на регулярных и заказных автобусных маршрутах межрегионального сообщения в Центральном, Северо–Западном, Приволжском и Южном федеральных округах.
Главная цель системы – снизить долю нелегальных пассажирских перевозок автобусами и повысить качество этих перевозок. Эффект от внедрения ЕФСМКПП – улучшение инвестиционного климата и увеличение налогов и сборов, повышение уровня безопасности и соблюдение расписания, получение автовокзалами дополнительного потока транспорта за счет вытеснения с рынка «серых» перевозчиков, улучшение финансовых показателей у легальных перевозчиков и т. д. Просчитан и ежегодный налоговый эффект от внедрения
ЕФСМКПП. Он составит 20 млрд руб.
В рамках пилотного проекта отрабатывались такие функции системы, как мониторинг полного цикла пассажирской перевозки, объединение информации о перевозке и перевозчиках в единый цифровой след, сбор информации с различных систем мониторинга и контроля, а также систем регистрации пассажиров на необорудованных пунктах посадки/высадки.
За время реализации пилотного проекта в системе были зарегистрированы более 300 рейсов и свыше 3 тыс. проездных документов. Пассажирские билеты содержали QR–код с уникальным идентификатором перевозки, который позволял идентифицировать легальность перевозки и ее параметры в реальном времени.
Результаты пилотного проекта были озвучены 26 июня 2019 года на заседании Госсовета, итогом чего стало поручение Президента России – обеспечить создание Единой федеральной системы мониторинга и контроля автобусных междугородных перевозок пассажиров в целях снижения доли нелегальных перевозчиков на этом рынке. Срок исполнения поручения – 1 декабря 2020 года.
Валерий БУДУМЯН,
обозреватель «ТР»
Фото Ольги ШВЕЙЦЕР
