Система госзакупок после многочисленных правок федерального закона № 44 о контрактной системе остается несовершенной
АКТУАЛЬНО!
Федеральный закон № 44 о контрактной системе, наверное, не ругал только ленивый. Многие подрядчики, работающие на автодорожных объектах, рассуждая о проблемах отрасли, часто в эмо-
циональном порыве называют закон о госзакупках чуть ли не главным виновником своих бед и неудач. Не позаботился вовремя о современной технике или квалифицированных кадрах, идет под уклон экономика предприятия – значит он, пресловутый ФЗ № 44, виноват. И, надо сказать, здравый смысл в такой логике есть. Ведь сложности в заключении контракта на длительный срок делают неясной перспективу дорожной организации. А в такой ситуации подрядчику не до технического и кадрового обновления. Вот и получается, что, хотя зависимость между упомянутыми категориями отнюдь не прямая, успех дорожной деятельности от нормативно–правового регулирования сферы госзакупок, безусловно, ой как зависит.
Взять, к примеру, ключевой для региональных дорожников нацпроект «Безопасные и качественные автомобильные дороги». Контрактация дорожных объектов 2020 года должна была завершиться к началу марта. Но, по информации Минтранса России, к 26 февраля лишь по 60% объектов были завершены закупочные процедуры и около 56% законтрактованы. Тормозит этот процесс все тот же 44–й закон о госзакупках.
Конечно, в сравнении с прошлым годом контракты на выполнение работ, предусмотренных в рамках нацпроекта на региональных и муниципальных трассах, в 2020–м заключаются раньше. И у специалистов больше уверенности, что в этом году дорожникам не придется авралить под занавес дорожного сезона, в непогоду, стремясь освоить значительную долю неизрасходованных средств. Ну а спешка – это почти всегда потери в качестве.
Впрочем, качество дорожных работ напрямую зависит и от того, какой подрядчик придет на объект по итогам конкурсных процедур, которые определяет все тот же закон о контрактной системе. Последние лет пять, общаясь с дорожниками и экспертами, только и слышу их критические, иногда резкие высказывания: мол, главным критерием для победы в конкурсах и после внесения многочисленных поправок в ФЗ № 44 остается уровень снижения цены контракта по сравнению с изначально заявленной. Но в числе основных требований к кандидатам, убеждают собеседники, обязательно должны быть квалификация коллектива, опыт специалистов по строительству дорожных объектов в прошлом, обеспеченность подрядной организации необходимой современной техникой и оборудованием, ее устойчивое финансовое положение. К сожалению, механизм закона по–прежнему часто работает в ущерб качеству, ведь далеко не всегда в аукционах побеждают самые достойные.
Роль нормативно–правового регулирования в дорожной отрасли, особенно в сфере госзакупок, в период реализации нацпроекта БКАД возросла как никогда, ведь на нужды отрасли выделяются большие средства, и важно, чтобы все они были потрачены с умом и по назначению, а не лежали мертвым грузом на банковских счетах. И, конечно, важно, чтобы все работы, предусмотренные нацпроектом, выполнялись качественно.
Но если в проектно–сметную документацию на ремонт или строительство того или иного объекта нормы прибыли закладываются ниже 8%, то от этого неминуемо пострадает качество, подчеркнул генеральный директор Ассоциации «РАДОР» Игорь Старыгин, выступая на семинаре–практикуме на тему нормативно–правового регулирования сферы госзакупок. Так что введение антидемпинговых мер по–прежнему остается актуальной задачей. Есть и другие вопросы, которые с позиции транспортников, дорожников кажутся очевидными, а с позиции Минфина России, регулятора госзакупок, контрольных и надзорных органов их оценка отличается, пояснил Игорь Старыгин. Еще раз сверить эти позиции, найти баланс во взаимопонимании между заказчиком и подрядчиком, чтобы свести к минимуму проблемные вопросы дорожной отрасли, – такова была одна из целей мероприятия, организованного Ассоциацией «РАДОР» при поддержке Минтранса России.
Вот как оценивает ситуацию с развитием законодательства в сфере госзакупок начальник отдела нормативного обеспечения и систематизации размещения государственного заказа Департамента правового обеспечения и законопроектной деятельности Минтранса России Стелла Бажура. В настоящее время в России в целом сформирована прозрачная система закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, предусматривающая единые правила закупок. Открытый доступ к участию в закупках, перевод их в электронную форму обеспечивают их открытость и прозрачность, считает она. При этом действующий механизм контрактной системы позволяет своевременно предотвращать нарушения, затрагивающие как общественные интересы, так и интересы поставщиков, подрядчиков–исполнителей на любом этапе закупочного цикла.
Вместе с тем правовое регулирование контрактной системы остается нестабильным и недостаточно системным. После вступления в силу в 2013 году ФЗ № 44 о контрактной системе было принято более 50 федеральных законов о внесении в него изменений, затронувших половину его статей. Это без учета принятых в 2017 году комплексных поправок, когда фактически более 90 из 120 статей закона было изложено в новых редакциях. По сути сейчас действует новая редакция ФЗ о контрактной системе, сложившаяся в результате постоянных и не всегда последовательных изменений. При этом в контрактной системе сохраняются пробелы и внутренние противоречия правового регулирования, считает Стелла Бажура. Для эффективного функционирования и развития этой системы, устранения ряда существенных недостатков и ограничений необходимы системные меры.
В настоящее время Минтрансом России ведется работа по подготовке предложений, направленных на совершенствование законодательства о контрактной системе. В их числе и законопроект об обеспечении контракта не от всей его цены, а по отдельным этапам исполнения. Минтрансом инициировались предложения по принятию антидемпинговых мер, а также ограничительных мер в отношении недобросовестных подателей жалоб, что тормозит процедуру размещения заказа и влияет на сроки начала выполнения работ.
Все подготовленные Минтрансом предложения по изменению законодательства с обоснованием их принятия направляются в Минфин, являющийся федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по выработке госполитики, то есть регулятором госзакупок.
В конце 2019 года был принят очередной федеральный закон, включивший большое количество поправок в ФЗ о контрактной системе, предусматривающих его поэтапное вступление в силу. Вместе с тем 17 февраля этого года Минфином опубликован большой пакет новых поправок. По сути регулятор вновь переписывает значительную часть ФЗ № 44. Планируется, что новая редакция закона о госзакупках заработает с 2021 года. Предполагается комплексное совершенствование порядка определения поставщиков, подрядчиков, способов определения осуществляемых процедур, подытожила Стелла Бажура.
По словам заместителя директора Департамента государственной политики в области дорожного хозяйства Минтранса России Олега Ступникова, одним из ключевых показателей, на которые нацелен национальный проект БКАД, является количество заключенных контрактов жизненного цикла (КЖЦ). Но из–за существующих законодательных ограничений реализовать такие контракты потенциальным исполнителям довольно трудно, они по–прежнему малопривлекательны для кредитных организаций. Тем не менее, опираясь на методическую базу, разработанную и утвержденную в прошлом году на заседании проектного комитета нацпроекта БКАД в Правительстве РФ, специалистам удалось довести долю КЖЦ в общем количестве контрактов, заключенных в 2019 году при реализации нацпроекта БКАД, до 12%.
Вместе с тем для расширения возможностей применения КЖЦ в русле задач нацпроекта ведется планомерная работа. К началу декабря прошлого года Минтранс России вместе с РОСДОРНИИ и ВШЭ разработал соответствующие поправки в существующее законодательство. Было проведено их согласование с Минюстом России и Институтом законодательства и правоведения при Правительстве РФ, которые дали положительные заключения этой работе, сообщил Олег Ступников.
Одновременно в декабре 2019 года был принят разработанный Минфином России закон по внесению изменений в ФЗ № 44. Он дает право заключать контракты по форматам: проектирование плюс строительство, проектирование плюс реконструкция, проектирование плюс капремонт. Причем согласно этому документу возможность обеспечительных мер может регулироваться поэтапно. Однако полностью задачу по расширению случаев применения КЖЦ при реализации нацпроекта этот закон не решил. Поэтому Минтранс продолжил доработку законодательной базы. Вместе с РОСДОРНИИ и ВШЭ был подготовлен и направлен на межведомственное согласование ряд проектов постановлений Правительства РФ, предусматривающих расширение случаев заключения КЖЦ, пояснил Олег Ступников.
При существующих пробелах и противоречиях правового регулирования еще сложнее внедрять в дорожной сфере долгосрочные контракты (на 12 лет и более) с элементами КЖЦ. Практика реализации контрактов на содержание федеральных дорог сроком на 3–5 лет в Росавтодоре существовала давно, рассказал заместитель начальника Управления строительства и эксплуатации автомобильных дорог Федерального дорожного агентства Андрей Чернигов. В 2017 году решили заключать такие контракты на 5,5 года. Руководствовались нецелесообразностью прерывать договорные отношения в конце декабря, в самый наряженный для дорожников период зимнего содержания.
Но не все так просто. Чтобы дать основания для заключения таких контрактов и вписаться в рамки действующего законодательства с теми требованиями, которые определены постановлениями Правительства РФ и федеральными законами, было необходимо в соответствии со статьей 72 Бюджетного кодекса РФ издать нормативно–правовой акт Правительства РФ. И такое распоряжение было подготовлено. Оно включало около 150 страниц, где были скрупулезно перечислены все многочисленные объекты на федеральных трассах, включая искусственные сооружения, с объемами средств на 2018–2023 годы. В соответствии с этим документом и состоялись закупочные процедуры, аукционы и были заключены контракты.
В 2018 году Росавтодором было принято решение по расширению практики заключения долгосрочных контрактов (до 12 лет) с элементами КЖЦ. На первом этапе решили начать реализацию контрактов на содержание и ремонт. При участии подведомственных Росавтодору ФКУ определили 4 участка автодорог в разных регионах страны. Подготовили проект соответствующего распоряжения Правительства РФ. Направили его на согласование в Минфин и
Минэкономразвития России. После согласования ФКУ разместили документацию на проведение торгов по этим четырем 50–километровым участкам автодорог, находящихся в различных федеральных округах. Но, к удивлению организаторов, желающих участвовать в торгах не нашлось. Через два месяца ситуация повторилась. Детальный анализ показал, что никто не дает кандидатам банковские гарантии для заключения контрактов на 12 лет. Банки либо просто отказываются, либо выставляют такие условия, при которых работать становится невыгодно, пояснил Андрей Чернигов.
Потом торги по названным четырем участкам объявлялись еще не раз. В итоге контракты были заключены лишь по трем объектам. Этот опыт подсказал специалистам Росавтодора, каким образом следует скорректировать законодательство, чтобы реализация долгосрочных контрактов с элементами КЖЦ не растягивалась во времени. Надо внести изменение в существующий закон о возможности ежегодного обновления банковской гарантии. Причем с каждым годом она должна сокращаться на ту сумму, которая уже отработана. Последний вариант такой поправки в федеральный закон проходит согласительные процедуры в министерствах и ведомствах. «Мы понимаем, что дальнейшее заключение долгосрочных контрактов с элементами КЖЦ возможно лишь в том случае, если будут внесены соответствующие изменения и в другие нормативно–правовые акты, связанные с различными форматами таких контрактов», – отметил Андрей Чернигов.
Семинар–практикум, в котором участвовали члены Ассоциации «РАДОР», представители территориальных органов управления автодорогами, традиционно проходил в режиме диалога. Выступившие с докладами эксперты в области нормативно–правового регулирования размещения госзаказа на выполнение работ в сфере дорожного хозяйства рассмотрели случаи правоприменительной практики, проблемные ситуации в работе заказчиков и ответили на многочисленные вопросы участников семинара.
Сергей ОЗУН,
обозреватель «ТР»
