Концессионные соглашения: преимущества и риски

Эксперты обсудили меры по совершенствованию законодательства РФ о концессионных соглашениях в отношении автомобильных дорог

ЭКОНОМИКА

Проекты в сфере автодорожной инфраструктуры с применением механизма концессионного соглашения (КС) решают одну из ключевых задач социально–экономического развития за счет эффективной и сбалансированной разгрузки бюджета субъектов.
Колебания ключевой ставки, инфляция, повышение НДС – все это существенно влияет на реализацию концессионных соглашений. Резкие изменения таких показателей делают первоначальные финансовые модели экономически несостоятельными, создавая необходимость пересмотра условий по уже заключенным концессиям. Это влечет за собой предоставление со стороны концедента дополнительной незапланированной бюджетной поддержки для сохранения жизнеспособности проектов, что противоречит одной из ключевых целей ГЧП – привлечения частных инвестиций без увеличения бюджетной нагрузки.
«В РФ произошел серьезный рост ключевой ставки, что абсолютно меняет финансовую модель и условия выполнения концессионных соглашений. Концессионер, как правило, не готов увеличивать свои расходы, перекладывая их на концедента. Получается, что нагрузка на бюджет концедента существенно возрастает, а концессионер остается как бы ни при чем. Возникает вопрос неравенства прав при реализации такой концессии, что требует урегулирования», – заявил член Комитета СФ по экономической политике Игорь Тресков, открывая дискуссию на круглом столе в Совете Федерации, посвященную вопросам совершенствования законодательства Российской Федерации о концессионных соглашениях в отношении автомобильных дорог, с участием представителей государственных регуляторов, концессионеров и финансовых организаций.
Сенатор обратил внимание собравшихся и на другие риски при реализации концессионных соглашений, такие как рост цен и завышенный прогноз автомобильного трафика. «С учетом длительного срока реализации концессии не всегда есть возможность предугадать рост цен. При строительстве дорог в прогноз выручки закладывается определенный автомобильный трафик, расчет которого всегда очень субъективный, – отметил сенатор. – В дальнейшем этот прогноз может оправдаться с лихвой, например, при строительстве северного обхода г. Одинцово и проспекта Багратиона в Москве. Но есть проекты, где прогноз не оправдывается. Зачастую концессионеры переносят ответственность за недосбор средств на концедента, получается игра в одни ворота. Мы видим, что система управления рисками не урегулирована. При наступлении непредвиденных обстоятельств концедент должен иметь возможность нивелировать эти риски. Сейчас наше законодательство не прописывает четких сценариев возможного поведения концедента в случае, если трафик не оправдался, выросла ключевая ставка или произошел рост цен».

Что предлагает
государственный регулятор

Заместитель министра транспорта РФ Игорь Костюченко подчеркнул, что при реализации любого концессионного соглашения чрезвычайно важно качество подготовки документов, особенно когда речь идет о взаимодействии бизнеса и бюджетных обязательств при реализации таких проектов. «На первой стадии необходимо смотреть на экономическое развитие субъекта РФ. Применительно к автомобильным дорогам – это консолидированный бюджет, чтобы понимать, на каких принципах строить тот или иной автодорожный объект на условиях концессионного соглашения, – сказал Игорь Костюченко. – На стадии формирования предложений, на стадии идеи создания необходимо оценивать финансово–хозяйственную деятельность исполнителей. Ключевая задача подготовительной стадии – нивелирование возможных будущих рисков. В период эксплуатации важно оценивать бюджетную обеспеченность концедента, чтобы возмещать расходы концессионеру».
Игорь Костюченко отметил, что в стране достаточно много дорожных объектов реализуются на принципах концессионного соглашения, но зачастую приходится вручную корректировать базовые составляющие концессионного соглашения в связи с изменением объемов бюджетного участия. По его мнению, недопустима ситуация, когда при реализации крупных концессионных проектов стоимостью несколько сот миллиардов рублей бюджет концедента меньше суммы самой концессии. Возникают закономерные вопросы: вправе ли регион входить в такую концессию? Сможет ли концедент нивелировать возможные риски при реализации концессии?
«Мы считаем, что опыт, наработанный в отрасли, позволяет компании «Российские автомобильные дороги» в обязательном порядке проводить экспертизу всех дорожных концессионных соглашений, в том числе реализуемых в субъектах РФ. Обсуждение финансовых моделей концессионного соглашения, технических решений должно проходить на научно–технических советах как в субъектах Федерации, так и на площадке Федерального дорожного агентства и Минтранса России. Чтобы исключить возможность последующих рисков, все объекты должны иметь положительное заключение Минэкономразвития России и ГК «Автодор». Уже в текущем году будет утверждена соответствующая методика», – заключил Игорь Костюченко.Директор департамента финансово–банковской деятельности и инвестиционного развития Министерства экономического развития Российской Федерации Наталья Морщихина представила общую аналитику рынка ГЧП и концессий.
По состоянию на 1 января 2026 года заключены 4497 соглашений, из них: 4438 концессионных соглашений (КС с 2006 года) и 59 СГЧП (с 2016 года); законтрактованы 7,7 трлн руб. (7,5 трлн руб. по КС и 0,13 трлн руб. по СГЧП/СМЧП). Завершены 966 КС.
Из 7,7 трлн руб. 65% (4,9 трлн руб.) законтрактованы в транспортной сфере, всего 143 соглашения, при этом 99 соглашений – концессии, связанные с реконструкцией или созданием автодорожной инфраструктуры, с общим объемом законтрактованных инвестиций 2,1 трлн руб., из которых более 50% составляют частные инвестиции.
Лидерами по объему инвестиций в автодорожную инфраструктуру являются Московская область, Москва и Санкт–Петербург.
По словам Натальи Морщихиной, наблюдается смещение акцентов с количества запускаемых проектов на их качество, эффективность и устойчивость. «С одной стороны, такая динамика востребованности инвестиций обнадеживает, с другой – требует от регулятора более пристального внимания к этому инструменту для его дальнейшего совершенствования», – заявила она.
Учитывая, что на федеральном уровне нет обязательной оценки эффективности концессий, в субъектах Федерации отмечается неоднородность подходов к оценке эффективности заключаемых концессионных соглашений, а также к оценке и распределению рисков, связанных с ростом ключевой ставки, удорожанием в ходе строительства, неисполнением ранее запланированных показателей.
Наталья Морщихина рассказала о внедрении процедуры обязательной оценки эффективности концессий и их сравнительного преимущества. Этот механизм доказал свою эффективность на примере ГЧП–проектов в качестве привлечения инвестиций в инфраструктуру, в том числе автодорожную.
«Для проектов стоимостью более 3 млрд руб. будет предусмотрена экспертиза ВЭБ.РФ. Для введения этого механизма разработан законопроект, который вносит поправки в Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 115–ФЗ «О концессионных соглашениях». Документ прошел межведомственное согласование и будет внесен в Госдуму. Также подготовлен проект постановления Правительства РФ об утверждении Порядка оценки концессий и разрабатывается проект методики оценки концессий», – сообщила Наталья Морщихина.
Для снижения риска принятия избыточных бюджетных обязательств по концессионным соглашениям будет проводиться их предварительная оценка (по аналогии с механизмом ГЧП) и предусмотрена возможность их заключения только при положительных результатах оценки.
Ключевые положения законопроекта предусматривают, что:
– все концессии с финансовым участием концедента должны пройти оценку и получить положительное заключение;
– оценка проводится в два этапа – оценка социально–экономической эффективности и оценка сравнительного преимущества перед госконтрактом;
– оценку проводят уполномоченные органы того уровня власти, на котором реализуется проект;
– срок оценки – не более 90 дней;
– планируемый срок введения оценки – с 1 сентября 2026 года.
В Постановлении Правительства РФ будут отражены такие позиции:
– для региональных проектов от 1 млрд руб. запрашивается мнение отраслевого ФОИВ;
– для муниципальных проектов от 1 млрд руб. – мнения субъекта РФ и отраслевого ФОИВ;
– для проектов от 3 млрд руб. проводится дополнительная экспертиза
ВЭБ.РФ, причем для федеральных проектов и проектов регионов, не получающих дотацию, результаты оценки ВЭБ.РФ будут носить рекомендательный характер.
Согласно методике будут оцениваться социально–экономическая эффективность, включая коэффициент востребованности объекта не менее 75%, и влияние реализации проекта на качество жизни, а также сравнительное преимущество, то есть сравнение расходов и рисков концедента при реализации проекта через концессию и через госконтракт.
«Также в методике будет предусмотрен учет доступности бюджетных средств. Если их недостаточно, будут учитываться последствия заимствований, привлечения бюджетных кредитов, то есть будет учитываться необходимость возврата кредитов и уплаты процентов за обслуживание. Также будут учитываться потенциальное удорожание объекта и невозможность получения доходов от эксплуатации в случае переноса сроков ввода», – рассказала Наталья Морщихина.
По ее словам, планируется ввести упрощенные требования к структуре и финансовой модели КС.
«Разрабатываемая методика – федеральный рамочный документ, который поможет каждому субъекту Федерации разработать собственные методики, отвечающие местной специфике. Методика призвана задать понятные прозрачные правила игры, которые позволят нивелировать узкие места и реализовывать качественные и экономически обоснованные проекты по всей стране», – подчеркнула эксперт.

Региональный опыт

Как сказала зампред правительства Московской области Екатерина Зиновьева, в регионе реализуются 35 действующих соглашений, из которых семь – в отношении автомобильных дорог. Общий объем регионального портфеля инвестиций составляет 407 млрд руб. В среднем на один проект приходится 11 млрд руб., средний срок действия концессионного соглашения – 21 год.
Публичная сторона, заключая концессию, принимает на себя повышенные риски, считает Екатерина Зиновьева, что влечет за собой незапланированные расходы бюджета в результате:
– компенсации расходов в рамках особых обстоятельств (главный риск последних лет – рост ключевой ставки);
– увеличения доли финансового участия бюджета в случае удорожания проекта;
– возмещения недополученных доходов (механизм МГД);
– компенсации расходов на создание объекта в случае расторжения концессии.
«Стоит задача обеспечить рост качества и количества концессионных проектов за счет подготовки комплексного обоснования инвестиционных проектов, унификации и повышения прозрачности обосновывающих материалов, обеспечения прикладного характера и наглядности рекомендаций. Этого можно добиться путем разработки и внедрения единой федеральной методики оценки проектов», – сказала Екатерина Зиновьева.
По ее мнению, необходимо также предусмотреть механизмы хеджирования обозначенных рисков, наделить субъекты РФ полномочиями дополнять федеральный стандарт критериями оценки с учетом региональных особенностей и уровня развития ГЧП в регионе.
Первый заместитель министра транспорта и дорожного хозяйства Республики Татарстан Лилия Сафиуллина проинформировала, что на территории региона эксплуатируются две платные дороги:
– автодорога Алексеевск – Альметьевск протяженностью 143 км. Средняя интенсивность за 9 мес. эксплуатации в режиме платности составила почти 6 тыс. автомобилей в сутки при плане в расчетной транспортной модели – 3,4 тыс./сут., то есть фактическая интенсивность составила +75% от плана. Стоимость проезда для легковых автомобилей – 4,5 руб./км;
– вылетная трасса из Казани – Вознесенский тракт протяженностью 7,8 км.
За 10 мес. платной эксплуатации фактическая среднесуточная интенсивность движения составила 14,4 тыс. автомобилей, что тоже превышает параметры, заложенные в финансовой модели. Плата для легковых автомобилей за проезд составляет 150 руб., но в часы пик – 90 руб.
«В данных концессиях не предусмотрен минимальный гарантированный доход. В первой концессии есть капитальный грант, который составляет порядка 75% от необходимых капвложений на этапе создания объекта, включая федеральные и субъектовые средства.
Во второй концессии нет капитального гранта, только средства инвестора. Здесь заложены условия о сверхприбыли: если в какой–то момент периода эксплуатации вложенные инвестиции компенсируются на 100%, то с этого момента концессионер эксплуатирует дорогу за свой счет или включается механизм платы концессионера и сверхдоход перечисляется в республиканский бюджет. В обеих концессиях есть плата концедента на этапе эксплуатации», – рассказала Лилия Сафиуллина.
По ее мнению, снижение бюджетной эффективности проектов из–за дополнительного финансирования создает искаженное восприятие результативности самого механизма ГЧП. Она сослалась на опыт создания первой концессии – автодорога Алексеевск – Альметьевск, когда потребовалось подписать 19 допсоглашений, одно из которых предполагает дополнительное финансирование из средств бюджета.
В 2026 году в Республике Татарстан планируется запуск еще двух концессионных соглашений. В этой связи Лилия Сафиуллина поддержала необходимость совершенствования нормативно–правовой базы в части адаптации концессионных соглашений к изменяющимся макроэкономическим условиям и разработки более гибких методик оценки бюджетной эффективности.
Как считает эксперт, федеральный стандарт оценки эффективности ГЧП должен содержать универсальный механизм управления финансовыми рисками, гибкие модели их оценки. Это обеспечит реалистичное планирование и объективный анализ результативности использования бюджетных средств.
Заместитель председателя комитета по инвестициям Санкт–Петербурга Дмитрий Капитов поделился опытом реализации концессионных соглашений в отношении автомобильных дорог в Санкт–Петербурге.
«Развитие крупных инфраструктурных проектов является важным стимулом для регионального экономического роста. Динамика привлечения инвестиций показывает, что за последние 5 лет Санкт–Петербург увеличил объем вложений в основной капитал более чем в два раза. В городе реализуются масштабные капиталоемкие инвестиционные проекты, в том числе в транспортной сфере, такие как развитие Западного скоростного диаметра (ЗСД), Витебская развязка, создание Широтной магистрали скоростного движения (ШМСД). Для реализации масштабных планов город привлекает инвестиции и направляет на цели развития почти четверть собственных расходов. Так, в трехлетней адресной инвестиционной программе на развитие транспортной системы Санкт–Петербурга заложены более 400 млрд руб., что составляет почти половину общего объема», – привел данные Дмитрий Капитов.
Западный скоростной диаметр стал ключевым элементом транспортной инфраструктуры Санкт–Петербурга. Реализация ЗСД послужила прототипом для дальнейшего развития сети платных автомобильных дорог в городе, в том числе для создания Широтной магистрали скоростного движения.
Первый этап ШМСД – Витебская развязка реализован в рамках регионального соглашения о ГЧП, движение по ней запущено в декабре 2024 года. В ноябре 2024 года подписано концессионное соглашение с общим объемом инвестиций более 240 млрд руб., касающееся II–III–IV этапов ШМСД, плановый срок их ввода в эксплуатацию – 2029–2031 годы.
«Учитывая, что концессионное соглашение заключено на срок 49 лет, неизбежны колебания макроэкономических показателей. Необходимость минимизации влияния этих рисков в нашем случае учитывалась еще на этапе подготовки соглашения, определения основных финансовых показателей и правовых условий, – пояснил Дмитрий Капитов. – Еще до заключения соглашения о реализации проекта оценивались его экономическая и социальная эффективность с учетом предоставления софинансирования из федерального бюджета в размере 90 млрд руб. В Санкт–Петербурге в рамках ГЧП реализуются преимущественно долгосрочные проекты, средний срок реализации – порядка 30 лет. Поэтому еще на этапе обсуждения юридических и финансовых параметров проектов стараемся прорабатывать механизмы, позволяющие минимизировать последствия от возможных рисков, чтобы достичь максимального экономического и социального эффекта».
«Концессионные соглашения слабо защищают интересы самой ответственной публичной стороны – концедента, – заявил представитель министерства транспорта и дорожного хозяйства Новосибирской области Максим Машкин. – С нашей точки зрения, необходимо закрепить такой термин, как финансирующая организация. Зачастую концессионер привлекает заемные средства и тем самым эта организация становится третьей стороной концессионного соглашения, которая в любом случае сможет получить возврат заемных средств либо от концессионера, либо от концедента».
Максим Машкин призвал рассмотреть возможность изменения финансового участия концедента. «В настоящее время концедент покрывает все финансовые расходы концессионера, в том числе минимальный гарантированный доход. Нигде не закреплено, что в случае отклонения концессионера от сроков ввода в эксплуатацию объекта возможно изменять размер этих выплат либо сумму минимального гарантированного дохода», – отметил он.
Максим Машкин также предложил рассмотреть механизм расторжения концессионного соглашения в случае нарушения концессионером его условий.
Директор ГБУ г. Москвы «Городское агентство управления инвестициями» (ГАУИ) Андрей Балук обратил внимание на то, что базовая финансово–экономическая модель проекта не является обязательной для реализации концессии. «Это большое упущение, на наш взгляд, – сказал эксперт. – Крупные капиталоемкие проекты выгодны. Желательно, чтобы банки давали кредит на срок не менее 15 лет, сейчас это все индивидуально. Это позволит разделить риски между участниками концессии, сделать условия концессии более прозрачными для публичной стороны – государства».

Экспертное мнение

Первый заместитель председателя ГК «Автодор» Игорь Коваль напомнил, что госкомпания по поручению Председателя Правительства РФ с 2023 года работает как Центр компетенций.
Экспертные заключения выданы в отношении порядка 40 региональных концессий с внебюджетной составляющей. Анализ показал, что в регионах отмечается существенное завышение прогноза трафика – от 20 до 100% по сравнению с экспертной оценкой.
«На наш взгляд, подготовка любого автодорожного концессионного проекта должна основываться на транспортной модели. Это фундамент, на котором зиждется организационно–правовое структурирование, финансовое моделирование, распределение рисков.
Для региональных концессий характерны также избыточные выплаты по минимальному гарантированному доходу (МГД). До 60% регионального дорожного фонда может уходить на выплату МГД в адрес концессионера. Это говорит о том, что проекты изначально были структурированы ненадлежащим образом. Мы видели кейсы, когда достаточно закредитованные субъекты Федерации выдавали материалы с объемом МГД до 100 млрд руб.», – сказал Игорь Коваль.
Он поддержал тезис о поправках в Бюджетный кодекс, устанавливающих ограничения для субъектов Федерации принимать на себя дополнительные обязательства. «Такие ограничители должны быть, чтобы не допускать проектов, в которых МГД превышает допустимые нормы. Проблема в том, что в публичной плоскости отсутствует информация о бюджетной нагрузке того или иного субъекта Федерации, которой мог бы руководствоваться концессионер. Бывают ситуации, когда концессионер потратил средства на подготовку частной концессионной инициативы (это достаточно дорогостоящее мероприятие), а субъект Федерации не может ее реализовать. Поэтому эта информация должна быть в публичном доступе», – считает Игорь Коваль.
По его словам, подготовлен проект ведомственного акта, устанавливающего критерий платности. «Если в рамках стратегического планирования, шестилетнего плана дорожного строительства закладывается обход города Х, имеет смысл изначально структурировать его как объект, который будет эксплуатироваться на платной основе. У нас есть ряд объектов, которые мы берем в доверительное управление и вводим на них платность, хотя изначально они строились для эксплуатации на бесплатной основе», – сказал Игорь Коваль.
По инициативе ГК «Автодор» подготовлены изменения в № 257–ФЗ «Об автомобильных дорогах РФ...», которые позволяют субъектам Федерации, обладающим финансовыми возможностями, участвовать в федеральных концессиях. Кроме того, подготовлен законопроект, который подразумевает прямое участие ГК «Автодор» в региональных проектах.
В целях улучшения условий для привлечения внебюджетного финансирования подготовлен ряд предложений по распространению на финансирование автодорожных проектов, прошедших через ВЭБ.РФ, стимулирующих мер, которые предусматривают финансирование проектов технологического суверенитета и структурной адаптации экономики. Смысл в том, что в случае попадания автодорожных проектов в этот механизм будет существовать возможность небольшого, но очень важного снижения процентной ставки на привлечение займов.
«Учитывая, что у федерального бюджета нет возможностей субсидировать процентную ставку по кредитам, прорабатываем альтернативный механизм – создание инвестиционного фонда на базе ГК «Автодор», который, задействуя объем средств доверительного управления, получаемый с тарифной выручки, мог бы субсидировать процентную ставку при реализации автодорожных, в том числе региональных объектов», – резюмировал Игорь Коваль.

Как привлечь новые источники финансирования

Заместитель генерального директора АНО «Национальный центр РАЗВИВАЙ РФ» (группа ВЭБ) Иван Потехин рассказал о механизмах привлечения новых рыночных источников финансирования автодорожных концессионных проектов.
По его словам, одним из ключевых вопросов не только при реализации, но и при запуске любого концессионного проекта является размер рыночной ставки финансирования не только в момент подписания концессионного соглашения, но и на всем сроке реализации проекта. «При заключении соглашений, подписанных в 2020–2022 годах, и при рыночных ставках около 10% никто не ожидал в горизонте следующих трех лет, что рыночная ставка будет варьироваться в диапазоне 19–21%», – отметил Иван Потехин.
Вместе с тем предоставление долгового финансирования по плавающим ставкам создает непредсказуемость финансовой модели как для частной, так и для публичной стороны. Это вызвано такими факторами, как ограниченность источников финансирования, низкая вовлеченность рыночных инвесторов, неопределенность затрат по концессионным проектам.
Для преодоления этих вызовов
ВЭБ.РФ было дано поручение к марту 2026 года разработать национальный стандарт государственно–частного взаимодействия и модель финансирования соответствующих проектов.
На этапе строительства финансирование концессионных проектов предоставляется коммерческими банками преимущественно по плавающим ставкам. На этапе эксплуатации, когда строительные риски пройдены, возможно привлекать средства рыночных инвесторов, осуществлять рефинансирование (погашение) банковских кредитов за счет концессионных облигаций.
«Таким образом, в рамках двухэтапной модели финансирования осуществляется конвертация непубличного банковского долга в рыночный публичный инструмент. В свою очередь использование рыночного инструмента позволяет снизить стоимость привлекаемого финансирования и обеспечить оптимизацию расходных обязательств концедента по финансовому участию в проекте», – сказал Иван Потехин.
Устойчивость нового инструмента основана на трех ключевых блоках: защите прав инвесторов со стороны государства, стандартизации переуступаемых требований и обеспечительных мер, стандартизированной структуре выпуска концессионных облигаций.
По словам Ивана Потехина, в развитие методологии двухэтапной модели финансирования будет разработана методология выпуска концессионных облигаций, которая пройдет апробацию на пилотном выпуске концессионных облигаций в 2026–2027 годах. Далее по итогам фактической апробации планируется обновление методологии выпуска и унификации документации. В случае необходимости будут подготовлены нормативно–правовые акты для тиражирования практики и дальнейшего развития правовой базы применения инструмента концессионных облигаций.
Татьяна ЛАРИОНОВА,
обозреватель «ТР»