Как меняется рынок ГЧП–проектов в России
ОБОЗРЕНИЕ
Российский рынок концессий и ГЧП реформируется: прежние финансово–организационные модели перестают действовать, так как были рассчитаны на меньшие деньги, предсказуемый CAPEX и большую способность бюджета сглаживать проектные дисбалансы. Сейчас ситуация в экономике меняется, вслед за этим регулятор и участники рынка ГЧП ищут новые эффективные модели реализации инфраструктурных проектов, в том числе в транспортной отрасли.
Рынок ГЧП и концессий в России к началу 2026 года насчитывал более 4,4 тыс. действующих и завершенных соглашений с суммарным объемом законтрактованных инвестиций 7,5 трлн руб. Транспортная отрасль стабильно занимает первое место: на нее приходится около 65–66% всех инвестиций, и именно здесь сосредоточены крупнейшие проекты. В 2024 году рынок достиг рекордного показателя – 2,4 трлн руб. новых контрактов, из которых 1,8 трлн руб. составили частные инвестиции. В 2025 году контрактация снизилась до 567 млрд руб. Такие данные приводятся в недавнем аналитическом исследовании Ассоциации инфраструктурных инвесторов и кредиторов (АИИК).
Эксперты отмечают особенность российского рынка ГЧП – сосуществование двух правовых режимов: Федерального закона № 224–ФЗ «О государственно–частном партнерстве» и Федерального закона № 115–ФЗ «О концессионных соглашениях». Механизм предварительной оценки эффективности и сравнительного преимущества давно встроен в 224–ФЗ и применяется для ГЧП/МЧП–проектов. Однако концессии (значительно более популярный инструмент, охватывающий, по оценкам, около 98% рынка государственно–частного взаимодействия) до последнего времени оставались вне этой системы. Именно отсутствие структурированного бюджетного контроля в концессиях стало триггером реформы: инструмент массово использовался без обязательной верификации бюджетных рисков. Реформа закрывает этот разрыв.
Концессия больше не может рассчитывать на капитал только потому, что объект нужен региону. Капитал приходит туда, где общественная потребность переведена в проверяемую инвестиционную модель: с понятным спросом, реалистичным CAPEX, юридически обеспеченными обязательствами публичной стороны и профессиональным оператором. В результате следующая модель ГЧП должна быть не просто юридической схемой, а полноценной инвестиционной архитектурой. Она должна заранее отвечать на вопросы: кто платит, за что платит, когда возникает денежный поток, кто несет ключевые риски, как проект проходит стресс–сценарии, кто может рефинансировать проект после строительной фазы.
Рынок ГЧП в последующие пять лет станет более зрелым и требовательным. Количество формально инициируемых проектов может быть большим, но проходить до финансового закрытия будут только подготовленные. Возрастет роль федеральной и региональной приоритизации. Усилится значение проектных офисов и отраслевой экспертизы. Банки будут входить в проекты раньше, но требовать большей определенности. Инвесторы, в свою очередь, будут специализироваться по сегментам, а не участвовать во всех конкурсах подряд. Публичная сторона будет оценивать не только объем частных инвестиций, но и полную стоимость обязательств в жизненном цикле проекта, прогнозируют эксперты.
«В следующем цикле зрелость рынка будет измеряться не числом объявленных инициатив и даже не количеством подписанных соглашений, а долей проектов, которые дошли до финансового закрытия, были построены в прогнозном CAPEX, вышли на плановые показатели и не потребовали экстренной бюджетной перенастройки, – делают вывод авторы исследования. – Будущее ГЧП – не в замене бюджета частными деньгами, а в создании проектов, где публичный интерес, частный капитал и операционная эффективность соединены в устойчивую инвестиционную конструкцию. Именно способность создавать такие конструкции станет главным отличием следующего этапа рынка концессий и ГЧП в России».
Если говорить о ГЧП–рынке в преломлении на дорожную отрасль, то основным игроком в этом сегмента является Государственная компания «Автодор», которая применяет Долгосрочные инвестиционные соглашения (ДИС) для строительства федеральных автомобильных дорог. В предмет ДИС входят обязательства исполнителя осуществить строительство, реконструкцию, комплексное обустройство автомобильной дороги, ее участка, вложив в исполнение этих обязательств в установленном в соглашении размере собственные и привлеченные средства, а затем обеспечить долгосрочную эксплуатацию (содержание, ремонт, капитальный ремонт) объекта соглашения в соответствии с условиями соглашения. На эксплуатационной стадии исполнитель получает от заказчика целевые эксплуатационные платежи, покрывающие эксплуатационные расходы, а также инвестиционные платежи, призванные обеспечить поэтапную возвратность вложенных исполнителем средств с соответствующей доходностью.
На сегодня у Автодора накоплен большой опыт успешного исполнения ДИС, включая практику участия в таких проектах ведущих финансовых институтов России и заключения с их участием так называемых трехсторонних соглашений. Но здесь также есть особенность. ДИС в области развития дорожного хозяйства является специфическим инструментом, учитывающим особое правовое положение ГК «Автодор» как некоммерческой организации, осуществляющей доверительное управление переданным ей федеральным имуществом. В этой связи региональные корпорации развития, не обладающие таким статусом и правами в отношении региональных дорог, не могут использовать ДИСы, прямо опираясь на опыт ГК «Автодор», а региональным и муниципальным властям в этом случае в отношении объектов публичной собственности доступен только механизм концессий. Однако опыт ДИС при необходимости может быть перенесен на объекты и отношения с более свободным, частно–правовым регулированием.
Изменение законодательства откроет регионам доступ к механизму ДИС, благодаря чему они смогут напрямую софинансировать из своих бюджетов объекты ГК «Автодор» на любом этапе – и при строительстве, и при эксплуатации. Основным плюсом для регионов станет возможность продвигать свои инициативы на федеральном уровне, но без необходимости участвовать в сложных схемах структурирования проекта, без долговых обязательств и без затрат на последующее содержание трассы. Для государственной компании нововведение означает, что она сможет органично встроить региональные проекты в уже существующую сеть – с учетом синергии, удобства для водителей и с перспективой дополнительного роста трафика на всех скоростных магистралях, считают аналитики рынка.
«Регуляторная реформа 2025–2026 годов переписывает правила входа на рынок государственно–частного партнерства, и ее главный мотив явно обозначен: государство ужесточает контроль над бюджетными расходами в концессиях, – комментирует председатель правления – генеральный директор АО «Концессионная компания «Обход Тольятти» (входит в строительно–инвестиционный холдинг «Автобан») Алексей Ерыгин. – Для концессионных соглашений (правового инструмента, охватывающего подавляющую часть инфраструктурных проектов) вводится многоуровневая система предварительной оценки. Это не просто новые требования к документации, а принципиально иная логика отбора: проект должен не «сдать документы», а пройти содержательную экспертизу на каждом из этапов – с проверкой обоснованности бюджетных обязательств на каждом из них. Одновременно Минтранс России выстраивает специализированный фильтр для транспортных концессий. В совокупности все это означает, что предпроектная стадия становится дороже, длиннее и требовательнее к качеству обосновывающих материалов».
Таким образом, вновь инициируемые проекты ГЧП должны будут пройти ряд фильтров. Первый – оценка социально–экономической эффективности: Минэкономразвития России подготовило законопроект и проект постановления Правительства РФ, предусматривающие обязательную предварительную оценку социально–экономической эффективности для всех концессионных соглашений с финансовым участием концедента – вне зависимости от стоимости проекта. Механизм должен заработать с 1 сентября 2026 года.
Второй фильтр – определение сравнительного преимущества концессии перед государственным контрактом. Инструмент давно применяется в рамках 224–ФЗ для ГЧП/МЧП, но в перспективе он будет распространяться на значительно более широкий рынок концессий. Сравнительное преимущество определяется путем сопоставления дисконтированных расходов бюджета, поступлений и принимаемых обязательств в двух альтернативных сценариях. Для крупных проектов будут предусмотрены дополнительные уровни контроля. Так, проекты свыше 1 млрд руб. должны будут пройти обязательное согласование с профильным федеральным органом исполнительной власти; проекты свыше 3 млрд руб. – обязательную проверку ВЭБ.РФ обоснованности распределения рисков; дотационные регионы – должны получить положительное заключение возможно исключительно при подтверждении ВЭБ.РФ.
Здесь важно учитывать специфику транспортных проектов: любое строительство автодороги или моста заведомо стоит более 3 млрд руб., поясняют юристы. Это означает, что обязательная экспертиза ВЭБ.РФ – не исключение, а стандартная процедура для всего транспортного сегмента. При этом критерий госкорпорации сформулирован жестче стандартной методики: ВЭБ.РФ требует, чтобы чистая приведенная стоимость проекта была строго больше нуля (действующая методика для ГЧП допускает значение «больше или равно нулю»). Такая постановка вопроса прямо отражает приоритет защиты бюджетных средств: государство должно получать измеримую отдачу, а не просто «нулевую» сделку.
Третий фильтр существует для проектов, претендующих на межбюджетные трансферты из федерального бюджета. Приказ Минтранса России от 30.01.2025 № 25 утвердил методику отбора проектов строительства (реконструкции) автомобильных дорог и искусственных дорожных сооружений, реализуемых субъектами РФ в рамках концессионных соглашений, для предоставления таких трансфертов. Отбор проводит Росавтодор – и именно он определяет, какой проект получит федеральное финансирование, а какой останется без него.
Методика устанавливает многокритериальную систему оценки: регион должен представить финансовую модель, паспорт проекта с детальным расчетом технико–экономических индикаторов, обоснование инвестиционной привлекательности и данные о создаваемых рабочих местах. По каждому критерию начисляются баллы с установленными весовыми коэффициентами, формируется интегральная оценка, а по ее результатам составляется рейтинг всех заявок. Решение принимает межведомственная комиссия. Принципиально важно: в методике закреплены условия получения федеральных субсидий – регион может получить до 50% финансирования от стоимости дороги или до 75% при строительстве моста или тоннеля, тогда как доля привлекаемых частных инвестиций должна составлять не менее 15% от сметы. Именно последнее условие выступает встроенным бюджетным ограничителем: государство не финансирует проект целиком, обязывая частного инвестора разделить риск.
Четвертым фильтром является отраслевая экспертиза Автодора. Напомним: в апреле 2026 года Минтранс утвердил приказ № 92, которым ввел обязательную экспертизу госкомпании для всех региональных проектов платных автодорог, претендующих на получение федеральных субсидий. Регионы обязаны представлять Автодору финансовую и транспортную модели проекта – для верификации прогноза трафика и оценки эффектов от строительства. При выявлении ошибок документация возвращается на доработку.
Наконец, есть еще один потенциальный барьер: в марте 2026 года Минстрой России опубликовал законопроект о внесении изменений в Градостроительный кодекс, предусматривающий введение обязательной стадии технико–экономического обоснования (ТЭО) для объектов капитального строительства, финансируемых с привлечением бюджетных средств. Законопроект предполагает, что ТЭО станет первым шагом перед началом проектных работ. Готовое обоснование должно пройти обязательную государственную экспертизу, и только при наличии положительного заключения можно утверждать задание на проектирование. Законопроект может вступить в силу уже весной 2027 года. Если ТЭО распространится на концессии с финансовым участием концедента, инициаторы транспортных проектов получат еще один обязательный документ, требующий государственной экспертизы еще до начала разработки проектной документации.
Все эти фильтры складываются в последовательную систему, меняющую саму природу предпроектной стадии. Реформа опирается на логику ограничения бюджетных рисков. Как отметил первый заместитель министра экономического развития РФ Максим Колесников, обязательная оценка позволит правильно распределять риски между всеми участниками проекта и поможет исключить случаи принятия концедентом повышенных бюджетных обязательств. Усиление контроля бюджетных расходов – не просто административная новация, а реакция на накопленную практику. Исторически ряд концессий формировался с завышенными прогнозами трафика, нереалистичными финансовыми моделями и скрытыми обязательствами бюджета, которые проявлялись уже в ходе реализации. Новая система фильтров создает институциональные барьеры именно против этой логики: государство требует доказательств до принятия обязательств, а не фиксирует проблему постфактум, резюмируют авторы исследования.
