Закон формирует ответственность

Директор Департамента государственной политики в области автомобильного и городского пассажирского транспорта Минтранса России Алексей Бакирей – о законодательном обеспечении автотранспортной отрасли.

– Алексей Сергеевич, во время одной из наших встреч, отвечая на вопрос о достаточности обеспечения автомобильного транспорта нормативно–правовыми актами, вы отметили, что о полном правовом урегулировании всех проблемных вопросов в этой сфере говорить преждевременно, и привели много примеров нормотворческой деятельности, направленной на улучшение работы автомобильного транспорта. Поясните, что уже сделано, какие нормативные документы работают, и как они влияют на деятельность автотранспортников, а также, что им ждать в перспективе.
– Ничто не стоит на месте, работа, связанная с анализом правоприменительной практики и совершенствованием законодательной базы, идет постоянно. Один из примеров – принятие Госдумой закона, касающегося лицензирования перевозок, не только регулярных, но и заказных, а также перевозок для собственных нужд. Было соответствующее поручение Президента России, проект закона долго обсуждался на различных площадках, и в первом чтении в декабре 2017 года он был принят. Правда, затем последовала некоторая пауза, связанная с необходимостью уточнения ряда положений законопроекта. Но я думаю, что решение, которое должно быть формализовано, в целом является наиболее приемлемым. Это решение предполагает создание единых условий для допуска к осуществлению деятельности всех перевозчиков, вне зависимости от организационно–правовой формы или от вида выполняемых перевозок. То есть  уже на этапе допуска компаний к осуществлению деятельности будет проводиться проверка их соответствия тем или иным требованиям, установленным законодательством, в чем, собственно, и заключается смысл лицензирования.
Второй документ – Федеральный закон № 398, который был принят в декабре 2017 года и внес достаточно серьезные изменения в Федеральный закон № 196 «О безопасности дорожного движения». Здесь уточняются требования к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, которые осуществляют перевозку пассажиров. Немаловажно, что даны, наконец, определения коммерческим перевозкам, перевозкам для собственных нужд. Кроме того, легализован такой документ, как Правила технической эксплуатации городского наземного электрического транспорта. Фактически эти правила существуют и применяются многие годы, но необходимого правового статуса у них не было.

Закон также вводит понятие предсменного контроля технического состояния транспортного средства в дополнение к используемому в действующей редакции документа понятию «предрейсовый контроль». Необходимость уточнения исходит из анализа правоприменительной практики. Понятие «рейс», исходя из Федерального закона № 220 о регулярных перевозках пассажиров, предполагает выполнение перево-
зок из начального пункта в пункт конечный. И понятно, что при коротком маршруте в течение суток можно совершить несколько десятков рейсов. Поэтому формально предрейсовый контроль предусматривает его осуществление перед каждым рейсом. Но это по крайней мере излишне. Таким образом, законодательно мы хотим ввести контроль предсменный, которому будут подвергнуты транспортные средства, осуществляющие за сутки больше одного рейса. Если же транспортное средство выходит на линию на сутки и более и за этот период времени выполняет только один рейс, будет осуществляться предрейсовый контроль.
Очень важно еще и то, что требования этого закона будут распространяться на перевозки для собственных нужд. Дело в том, что согласно действующей редакции № 196–ФЗ требования, связанные с предрейсовым медицинским осмотром водителей, предъявлялись только к тем, кто осуществляет перевозки пассажиров и грузов. А ведь в трактовке Устава автомобильного транспорта и городского наземного пассажирского транспорта перевозка – это гражданско–правовое отношение. Исходя из этого, позиция ряда судов состояла в том, что, если перевозка осуществляется для собственных нужд, то гражданско–правовых отношений она не порождает, и, соответственно, требования являются не «подуставными», а значит, не подходят под № 196–ФЗ. Но наша позиция такова: с точки зрения обеспечения безопасности не имеет значения, эта перевозка «подуставная» или нет. Как пример: еду я на автомобиле, навстречу мне грузовой автомобиль или автобус, и я должен быть уверен, что водитель в этом транспортном средстве прошел медосмотр, а автомобиль – предрейсовый контроль технического состояния. Поэтому во избежание проблем трактовки норм закона и с учетом судебной практики были внесены изменения, предусматривающие распространение таких требований на все виды перевозок, вне зависимости от их вида. В связи с такой постановкой вопроса мы должны издать новые и актуализировать действующие подзаконные акты Правительства России и приказы Минтранса, чтобы эту специфику учесть. Стремимся к тому, чтобы к моменту вступления закона в силу, а произойдет это в декабре 2018 года, необходимые подзаконные акты были изданы.
Третий документ, поддержанный Госдумой в первом чтении, касается внесения изменений в ст. 11.23 КоАП РФ, которая регулирует ответственность за нарушение режима труда и отдыха водителя. Сегодня ответственность, например, за выпуск на линию транспортного средства для перевозки грузов и (или) пассажиров возлагается на водителя и должностное лицо, а размер административного штрафа за нарушение требований в отношении режима труда и отдыха составляет одну–три тысячи рублей. Поэтому, во–первых, размер штрафа должен быть увеличен, а во–вторых, должна быть установлена ответственность за такие нарушения в отношении юридических лиц.
Далее, с точки зрения осуществления регулярных перевозок определяющим законом является №220–ФЗ, в результате применения которого был выявлен ряд проблемных вопросов. В декабре прошлого года в закон были внесены комплексные изменения, направленные на их устранение. И хотя законодательная инициатива исходила от депутатов Госдумы, в Минтрансе была создана рабочая группа, которая отрабатывала проект совместно с общественными организациями, ассоциациями, регионами. Сегодня в высокой степени готовности у нас есть пакет еще одних изменений, который до конца этого года, надеюсь, начнет рассматриваться на площадке профильного комитета Госдумы.
– Следующий вопрос проистекает из первого и касается опять же нормотворческой деятельности. Есть данные, что сегодня в Российской Федерации более 3,5 млн грузовых автомобилей. Однако чуть ли не 80% из них исчерпали свои амортизационные сроки, так как эксплуатируются уже более 20 лет. При этом, насколько мне известно, нет ни одного нормативного акта, который бы не допускал такие устаревшие автомобили к осуществлению перевозок. Мало того, что это ведет к снижению производительности автотранспорта, есть серьезные угрозы и в плане безопасности дорожного движения.
– Есть такое понятие, как «технический осмотр». Это процедура, подтверждающая соответствие транспортного средства требованиям, установленным в отношении него. Предположим, что транспортное средство произведено 10, 12 или 15 лет назад. Но если оно соответствует необходимым требованиям, стоит ли запрещать его эксплуатацию?
Серьезная дискуссия на этот счет ведется уже несколько лет в отношении автобусов, используемых для перевозки организованных групп детей. В постановлении Правительства РФ № 1177, в частности, сказано, что для организованной перевозки групп детей могут использоваться автобусы не старше 10 лет. Были проведены исследования на предмет зависимости аварийности от возраста транспортного средства. В результате согласно статистике, предоставленной МВД, прямой зависимости нет. Мы не являемся сторонниками тотального запрета. Понятно, что существует усталость металла, что к транспортным средствам, произведенным 10 лет назад, не предъявлялись требования к активной пассивной безопасности автомобилей, которые есть сегодня. Конечно, все новое – лучше старого, но нужно ли в данном случае прибегать к жестким административным мерам? На этот счет такой уверенности нет.
– На прошедшем недавно публичном обсуждении правоприменительной практики Центрального МУГАДН за II квартал 2018 года было объявлено о полной ликвидации нелегальных перевозчиков на московских внутригородских маршрутах. Очень позитивный момент. Между тем, могут ли таким же позитивом похвастаться сегодня другие крупные региональные транспортные системы?
– В зависимости от спе-цифики тех или иных правоотношений органы по–разному могут влиять на этот процесс. Ространснадзор, МВД, налоговая служба и другие органы – каждый из них имеет свою компетенцию, и только при организации комплексного подхода к решению проблемы с нелегальными перевозчиками можно достичь результата. В качестве примера можно привести Москву, Санкт–Петербург, где утверждаются совместные планы, проводятся согласованные рейдовые осмотры, проверки. Тем не менее проблема, безусловно, во многих регионах сохраняется. Но я хотел бы подчеркнуть важную роль региональных властей в координации деятельности по ликвидации нелегальных перевозок. Возьмем конкретный пример: сейчас по
№ 220–ФЗ региональные органы власти могут определять территории, с которых не допускается осуществление заказных перевозок с периодичностью более трех раз в месяц. В случае выявления нарушений в отношении этой систематичности Ространснадзор вправе привлекать нарушителей к административной ответственности за посадку/высадку пассажиров в неустановленных местах. Довольно часто нам приходится слышать от регионов: мол, около вокзала, к примеру, перевозчик, работающий под видом заказного, регулярно забирает пассажиров, это нелегал, а надзор бездействует. Мы, в свою очередь, отвечаем коллегам: для привлечения госавтодорнадзором нарушителя к ответственности необходимо, чтобы эта территория соответствующим нормативным актом была запретной для осуществления заказных перевозок. Просто нужно делать все последовательно. Сначала надо определить территории, запрещенные для работы таких «заказников», принять соответствующий акт, словом, создать условия, чтобы эта деятельность стала юридически некорректной. В противном случае надо не забывать, что заказные перевозки сами по себе – это не нарушение закона. Заказные перевозки от регулярных отличаются лишь формой заключения договоров: либо билет как договор перевозки, либо договор фрахтования в письменной форме. Словом, при выработке определенного правового механизма очень многое зависит от готовности, способности, заинтересованности региональных и муниципальных органов власти навести порядок. Это вопрос организации работы совместно с Ространснадзором, и, несмотря на масштабность наших регионов, даже те ресурсы, которые есть в наличии, можно использовать более эффективно.
– Возвращаясь вновь к нелегалам, не могу не спросить о нелегальном такси. Тема очень злободневная, и многие актуальные вопросы получили широкую огласку во время недавнего VI Международного евразийского форума «Такси».
– Вы затронули очень большой пласт проблем, и первая – это так называемые бомбилы, которые не состоят в реестре, но зарабатывают перевозкой пассажиров и, соответственно, занимаются незаконной предпринимательской деятельностью. С нашей точки зрения незначительная административная ответственность за эти действия, которая предусмотрена КоАП РФ, порождает практически абсолютную безнаказанность. Размер штрафа составляет 500 рублей. Понятно, что это ничто в сравнении с заработками «бомбилы». Особенно в крупном городе. Поэтому мы подготовили проект закона, предусматривающий увеличение административной ответственности за занятие подобной деятельностью без соответствующего разрешения. Не скажу, что наша инициатива всеми поддержана. Контролирующие органы говорят, что у них нет возможностей бегать за каждым незаконным перевозчиком, есть масса других насущных вопросов. И тем не менее полагаем, что если административная ответственность будет ужесточена, хотя и это не избавит от всех проблем, по крайней мере человек серьезнее задумается: а стоит ли этой деятельностью заниматься, если размер штрафа вырастет многократно?
Вторая проблема связана с контролем за водителями легковых такси, получившими разрешение, но потом убравшими все опознавательные знаки и осуществляющими деятельность по своему усмотрению: сегодня они такси, завтра – не такси. Сегодня по № 69–ФЗ региональный государственный контроль за деятельностью легкового такси осуществляют органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Это был первый случай на федеральном уровне, когда в транспортной сфере полномочия по контролю передали регионам. Именно на уровне регионов нужно мониторить ситуацию.
В результате проведенного изучения правоприменения было решено подкорректировать законодательную базу, и сейчас в стадии подготовки находится проект закона, который должен заменить № 69–ФЗ. Новый документ внесет ряд дополнений, в частности, относительно служб такси (агрегаторов). Сегодня они мало за что отвечают. Их задача – свести между собой пассажира и такси. Однако зачастую, прибегая к услугам агрегаторов, пассажир получает некачественный продукт, не соответствующий законодательным нормам. Мы же хотим организовать регулятивное воздействие на этих агрегаторов. Они как минимум должны проверять соответствие привлекаемых ими перевозчиков требованиям законодательства. То есть агрегатор должен удостовериться, что транспортное средство получило разрешение на осуществление перевозок в качестве легкового такси. И если здесь имеет место нарушение, то ответственность ложится именно на агрегатора, предоставившего некачественную услугу. А чтобы пассажир сам удостоверился в этом, как пример могу привести опыт наших коллег из Краснодарского края. Коллеги создали приложение для смартфона. Пассажир подходит к автомобилю, который подан как такси, наводит смартфон на государственный регистрационный знак и в автоматическом режиме получает информацию о выдаче такому–то юридическому лицу соответствующего разрешения от конкретного числа.
Третья проблема – это так называемые совместные перевозки типа «карпулинг», «райдшеринг». Это новая реальность, которая серьезно влияет на рынок перевозок, особенно межрегиональных, и администрировать этот процесс очень сложно. Есть добросовестные люди, использующие ресурс, исходя из общечеловеческих, гуманитарных ценностей, на которых этот ресурс и был рассчитан, – оказание помощи, содействия, разделение затрат на перевозку. А есть опять же «бомбилы», которые под этот сервис мимикрируют и не подчиняются общепринятым его нормам и правилам. Поэтому нами подготовлен проект закона, который пока что находится на внутреннем обсуждении. Документ предполагает установление правовых рамок для урегулирования деятельности по совместным перевозкам, так как организации, предоставляющие подобный сервис, тоже должны иметь четкие права и обязанности, ответственность. Какова степень ответственности, каковы эти права и обязанности – предмет серьезной дискуссии, но я уверен, что мы этот путь пройдем успешно и определимся во всех вопросах. Тем более что есть наработанный зарубежный опыт. А учиться на чужом опыте, как известно, никогда не поздно и совсем не вредно.
– Еще одна серьезная проблема: автомобильные пробки. С каждым годом автомобилизация населения растет, что, соответственно, ведет к многокилометровым заторам на дорогах. И, несмотря на все старания, стремление разгрузить автомагистрали, особенно в крупных городских агломерациях, ситуация к лучшему меняется очень незначительно. Что делается в этом направлении?
– В декабре 2017 года был принят Федеральный закон № 443 «Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Наша задача – до конца этого года обеспечить издание подзаконных актов. Это новые правила подготовки комплексных схем и проектов организации дорожного движения. Должен быть также установлен порядок мониторинга организации дорожного движения и какими показателями оно характеризуется. Эти параметры должны будут калькулироваться, мониториться, и должны будут приниматься меры по достижению целевых показателей. Кроме того, законом вводится институт государственного контроля за организацией дорожного движения. Как представляется нам, должна сложиться новая система правоотношений в этой сфере. В силу закон вступит в конце декабря 2018 года.
– В завершение нашей беседы хотелось бы узнать вашу точку зрения по поводу проведения конкурсов водительского мастерства. Как пример – Всероссийский конкурс «Лучший водитель грузовика», который прошел недавно в Ростове–на–Дону под патронажем возглавляемого вами департамента. На ваш взгляд, какова польза от таких конкурсов?
– Мотивация для многих – быть лучшим в своей профессии. И такие конкурсы позволяют людям совершенствоваться и достигать того, чего у них нет. Есть реальная возможность сравнить себя с другими. Находясь в своем рабочем коллективе, трудно всесторонне оценить себя с точки зрения профессио-нализма. Но когда появляется возможность пообщаться, посоревноваться с коллегами из других предприятий, приехавших из других регионов, можно, что называется, и себя показать, и других посмотреть. Можно познакомиться с методикой подготовки коллег, с их опытом и использовать его в своей работе, на своем предприятии, передать молодому поколению. Кстати, мы сейчас активно работаем над введением категорий молодых профессионалов в рамках международного некоммерческого движения Worldskills, целью которого является повышение престижа рабочих профессий и развитие навыков мастерства. Понятно, что в транспортной отрасли имеет место некоторая специфика в силу возрастных категорий, которые ограничивают возможности управления транспортным средством. Тем не менее вводятся подкатегории для молодых водителей, что порождает здоровый интерес к профессии, повышает ее престиж, способствует развитию навыков, мастерства, что является залогом обеспечения безопасности дорожного движения, высокого качества перевозок.

Беседу вел
Валерий БУДУМЯН,
обозреватель «ТР»