Формула безопасности

Как уже сообщалось, на днях состоялось расширенное заседание коллегии Минтранса России, где шла речь о реализации мер по обеспечению безопасности перевозок пассажиров и грузов на автомобильном и городском электрическом транспорте.
В работе коллегии, прошедшей под председательством министра транспорта РФ Игоря Левитина, приняли участие заместитель председателя Правительства РФ Сергей Иванов, руководители Федеральных агентств и службы Минтранса России, представители федеральных и региональных органов исполнительной власти, предприятий пассажирского и грузового автотранспорта, дорожного хозяйства регионов РФ, профильных НИИ, ассоциаций, отраслевых профсоюзов.

Ущерб – 5,5 трлн рублей

Уровень риска на российских дорогах и других объектах транспортной инфраструктуры, по сравнению со странами Европы, по–прежнему высок, отметил в своем выступлении на заседании Коллегии заместитель председателя Правительства РФ Сергей Иванов. В прошлом году число погибших составило 26 тыс. человек, ранения и травмы на дорогах получили 257 тыс. наших сограждан. Эта мрачная статистика требует поиска новых, более эффективных правовых, организационных и иных мер по всем направлениям безопасного функционирования автотранспортного комплекса. Но есть и другая сторона проблемы – экономическая. По оценкам экспертов, за последние пять лет совокупные потери экономики нашей страны от ДТП составили 5,5 триллиона рублей (!). «Мириться с такими потерями, как человеческими, так и материальными, мы не имеем право», – заявил Сергей Иванов.
По мнению вице–премьера, вопрос обеспечения безопасности пассажирских перевозок носит комплексный характер: в его решении задействованы различные министерства и ведомства, органы власти субъектов РФ и местного самоуправления. При этом безопасность определяется уровнем соблюдения установленных государством требований к субъектам рынка, персоналу, транспортной технике, инфраструктуре. И здесь, по словам заместителя председателя Правительства РФ, крайне необходима четкая координация всех структур, задействованных в формировании соответствующей законодательной и нормативно–правовой базы, в решении задач специального характера, а также в осуществлении контрольно–надзорных функций.
В комплексном подходе, считает Сергей Иванов, нуждается и разработка мер по защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. Он напомнил, что Указом Президента РФ от 31 марта 2010 года в качестве федерального органа, ответственного за создание комплексной системы обеспечения безопасности населения на транспорте и за разработку соответствующей программы, определено Министерство транспорта РФ. В настоящее время разработка этой комплексной программы находится в стадии завершения.
В мероприятия программы будут заложены принципы и механизм реализации Федерального закона «О транспортной безопасности», который определил единый порядок построения системы обеспечения безопасности на транспорте. Кроме того, программа должна предусмотреть реализацию взаимосвязанных мероприятий в сфере транспортного комплекса, адекватных угрозам совершения актов незаконного вмешательства, в том числе террористической направленности. После недавних терактов на железнодорожном транспорте и трагедии в московском метро это понятно всем. Наконец, этот комплексный документ должен быть направлен на эффективное решение задач по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на транспорте в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации таких ситуаций, подчеркнул Сергей Иванов.
По его мнению, риски на российских дорогах связаны с организацией движения и ответственностью его участников, а также с состоянием автотрасс. Эти проблемы пока не нашли своего системного разрешения. Именно они должны стать «точками» приложения совместных усилий по обеспечению безопасности перевозок пассажиров и грузов автомобильным и городским электротранспортом. Между тем обязанности организации дорожного движения у нас сегодня возложены на МВД, Минтранс России (полномочиями выполнения организационно–правовых мероприятий по управлению движением на дорогах министерство наделено сравнительно недавно), а также на органы исполнительной власти, как федеральные, так и региональные, в ведении которых находятся автомобильные дороги и улично–дорожная сеть.
Так вот, результаты проверок, отметил вице–премьер, показали, что организацией дорожного движения на межмуниципальных и муниципальных дорогах (за исключением Москвы, Санкт–Петербурга, Казани и еще нескольких городов) в должной мере никто не занимается. А ведь именно в российских городах и поселках происходит две трети всех ДТП. По мнению многих участников коллегии, серьезной причиной аварийности на дорогах является несовершенство нормативной базы, регламентирующей как организацию самих перевозок пассажиров и грузов, так и безопасность дорожного движения. В настоящее время Минтрансом России подготовлен проект федерального закона «Об основах организации транспортного обслуживания населения на регулярных перевозках муниципальных и межмуниципальных маршрутов». На этот документ специалисты возлагают большие надежды.

Ищет «тень» автобус. Почему?

Как отметил в своем докладе на коллегии заместитель министра транспорта РФ Николай Лямов, на органы исполнительной власти регионального уровня законодательно возложены задачи и по организации межрегиональных (межсубъектных) пассажирских перевозок. Основную проблему в этом сегменте представляет большое количество появившихся операторов, осуществляющих перевозки под видом заказных. На самом деле они возят пассажиров по тем же маршрутам, что и зарегистрированные перевозчики, но вне расписания и с меньшей стоимостью проезда. «Левые» перевозчики составляют серьезную конкуренцию легитимным.
Вступление в силу 294–го Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» ввело норму обязательного уведомления каждого нового перевозчика о начале предпринимательской деятельности. На практике же получилось, что в сфере пассажирских межрегиональных перевозок появились сотни новых операторов. В то же время уведомили территориальные органы Ространснадзора о начале перевозочной деятельности лишь несколько десятков из них.
Аналогичная ситуация с исполнением 294–го Федерального закона сложилась и в грузовых перевозках автотранспортными средствами, общая масса которых превышает 3,5 тонны. А это львиная доля перевозок. В мае–июне текущего года в г. Сочи контрольно–надзорные органы (Ространснадзор, ГИБДД, прокуратура) провели проверки организации грузовых перевозок на строительстве олимпийских объектов. Было выявлено, что 85% от числа проверенных операторов грузовых перевозок работают без подачи уведомлений и не имеют разрешения на предпринимательскую деятельность. В Ставропольском крае, где также проводились проверки, таковых оказалось 65%.
Основной причиной такого положения дел, считает Николай Лямов, является отсутствие административной ответственности за неисполнение положений указанного закона. Сейчас в Госдуме находятся предложения по внесению изменений в КоАП, предусматривающие увеличение штрафных санкций за неуведомление до 40 тыс. рублей.
Однако, по убеждению заместителя министра, при ежемесячном доходе от перевозок (грузовых и пассажирских) на единицу транспорта до 500–600 тыс. рублей штраф для нарушителя должен составлять не менее 100–150 тыс. Ответственность должна быть адекватна уровню нарушения и соответствовать тяжести последствий.
Между прочим штрафные санкции в странах Евросоюза высокие. Поэтому тамошние автоперевозчики стараются не нарушать правила и нормы. А в России даже речи не идет о высоких штрафах за гибель людей в автоавариях. На коллегии прозвучало, что за гибель пассажира одно из предприятий заплатило всего лишь 11 тыс. рублей. Если сравнить это с авиационным транспортом, где единовременная выплата родственникам за гибель пассажира составляет 2 млн рублей, то на эту сумму, по подсчетам вице–премьера Правительства РФ, на автотранспорте было выплачено штрафных санкций и страховок за 163 погибших человека. Конечно, у Минтранса РФ есть предложения по страхованию пассажиров, и они уже не раз озвучивались.
Как отметил Николай Лямов, недоработки и неточности при написании того или иного правового акта дают возможность перевозчику уйти в «тень» – от законной регистрации, налогообложения и государственного контроля. Это ведет к снижению уровня безопасности перевозок, падению качества обслуживания пассажиров. Состояние сети автовокзалов и автостанций – яркий тому пример.
Внешний вид сегодняшнего автовокзала больше напоминает торговый павильон или предприятие быта. Высокие цены за обслуживание, достигающие 30% от общей выручки, вынудили часть перевозчиков уйти на стихийные стоянки – в переулки и дворы жилых кварталов. Там создаются неудобства для жителей, возникает потенциальная угроза безопасности пассажиров, а также их антитеррористической защищенности. Подобные примеры есть в каждом федеральном округе.
В этом убедило выступление начальника Уральского управления Госавтодорнадзора Александра Салаутина. Пропускная способность, техоснащение, обустройство автовокзалов Свердловской области абсолютно не отвечают требованиям безопасности, не говоря о комфортности для пассажиров. Многие автовокзалы и автостанции перешли во владение частных лиц, продаются и перепродаются, превращаются в торговые точки, похожие на рыночные комплексы. Автовокзалы не имеют огороженных территорий. Через посадочные перроны, площадки отстоя автобусов люди ходят как через проходные дворы. По словам Александра Салаутина, руководство автовокзалов окружило себя юристами, которые занимаются только тем, что ищут «лазейки» в действующем законодательстве, чтобы не выполнить те или иные нормативные акты. Начальники автовокзалов не считают себя ответственными за безопасность движения и в этой связи не желают проходить аттестацию на право занимать должности исполнительных руководителей.
По мнению начальника Уральского управления Госавтодорнадзора, необходимо установить предельные сроки эксплуатации автобусов. По состоянию на 1 января текущего года в Свердловской области многие автобусы находятся в эксплуатации по 20 и более лет. По дорогам региона со стажем от 20 до 30 лет ездят 93 автобуса (а есть и такие, которым более 30 лет). Салоны этих автобусов прогнили, все в латках. Нужно установить нормативным актом оптимальный срок эксплуатации автобусов на городских маршрутах – 12 лет, на междугородных – 15 лет, предложил Александр Салаутин.
Конечно, только штрафными санкциями, административным воздействием порядок в отрасли не наведешь. Поэтому главная задача органов исполнительной власти субъектов РФ, местного самоуправления – в создании экономически выгодных условий для добросовестных перевозчиков: выгодная тарифная политика и гарантия допуска на постоянной основе на рынок транспортных услуг, считает заместитель министра транспорта РФ Николай Лямов.
Понимая происходящие на пассажирских перевозках процессы, Минтранс в настоящее время вносит ряд корректив в законодательные акты, которые должны нормализовать ситуацию. В частности, предлагается ввести такую непопулярную меру, как запрет заказных ночных перевозок. Вопрос непростой, но итоги 2009 года свидетельствуют, что из 23 ДТП с особо тяжкими последствиями 10 произошли в ночное время, а 13 – из–за нарушения режима труда и отдыха водителей. Конечно, в министерстве прислушиваются ко всем предложениям по изменению законодательной базы в этой сфере. Например, планируется исключить из списка запрета на ночные перевозки экскурсионные автобусы. Регулярные межсубъектные перевозки можно будет осуществлять тоже в ночное время, но уведомляя о поездке Ространснадзор.

Купить… ДОПОГ–свидетельство

В регионах и муниципальных образованиях чиновники сознают свою долю ответственности за состояние безопасности на транспорте, продолжил разговор губернатор Ульяновской области Сергей Морозов. Но причина многих недостатков банальна: в большинстве субъектов РФ нет средств на решение этой проблемы. Тем не менее во многих регионах разработаны специальные областные целевые программы повышения безопасности дорожного движения, имеющие форму территориальных законов. И по мере появления финансов вопросы решаются. Так, в Ульяновской области недавно закончено строительство современного автомобильного городка для обучения и повышения квалификации водительского состава. Завершено внедрение на автотранспорте системы спутниковой навигации. В рамках федеральной программы до конца года будет развернута система травматологических центров, что позволит сократить время реагирования экстренных служб при ДТП и сохранить жизнь людей.
Однако принимаемых мер явно недостаточно, чтобы обеспечить приемлемый уровень безопасности на дорогах, признает губернатор. Это доказывает и госстатистика: за пять месяцев в регионе произошло 373 ДТП, в результате которых 67 чел. погибли и 456 получили серьезные ранения. 85% всех ДТП произошло по вине водителей, в основном – автолюбителей, которые плохо знают правила дорожного движения. Одна из мер, которую поддерживают многие участники коллегии, – ужесточение требований к качеству подготовки водителей. Сегодня не предусмотрена какая–либо ответственность автошкол за поведение их выпускников на дорогах. Неудивительно, что более трети ДТП совершается водителями, которые только недавно получили права. Хотя, казалось бы, они должны быть особенно внимательны, находясь за рулем.
Насколько тревожна ситуация с подготовкой водителей, перевозящих опасные грузы автотранспортом, стало ясно из выступления директора ФГУ «Отраслевой научно-методический центр» Вячеслава Максимычева. Россия ратифицировала Европейское соглашение о международной перевозке опасных грузов, в котором сказано, что водитель получает свидетельство установленного образца после прохождения обучения в признанном компетентным органом учебном заведении и положительной сдачи экзамена этому органу. Невзирая на это в большинстве регионов РФ экзамены проводятся самими учебными заведениями. При этом состав экзаменационной комиссии утверждается директором образовательного учреждения, без привлечения в нее представителей надзорных органов. Об эффективности проводимых экзаменов сами за себя говорят цифры: положительная сдача с первого раза – 100%. Логично: ни одна организацияция не будет пилить сук, на котором сидит, и отказываться от потенциальных прибылей. О каком качестве подготовки водителей может идти сегодня речь, если в масштабах страны ее ведут 514 учебных заведений, а на межведомственные экзаменационные комиссии будущих водителей, перевозящих опасные грузы, направляет только 31 учебное заведение?!
А ведь есть еще организации, откровенно торгующие свидетельствами о подготовке водителей транспортных средств, перевозящих опасные грузы. Если набрать в поисковике Интернета фразу «купить ДОПОГ–свидетельство», то можно легко выйти на таких торговцев. Заплатите деньги и завтра вам дадут удостоверение. Вот так легко можно получить документ, дающий право перевозить легковоспламеняющиеся, ядовитые, взрывчатые и радиоактивные вещества не только на территории РФ, но и в международном сообщении, возмущается Вячеслав Максимычев.
В Ульяновской области, как, впрочем, и во многих других субъектах РФ, возникли сложности с оборудованием кресел междугородных автобусов ремнями безопасности, как то предписывает постановление Правительства РФ №87 от 24 февраля текущего года. В регионе нет организаций, имеющих право производить данный вид работ на основании техусловий, согласованных с заводами–изготовителями автобусной техники и ГИБДД, пояснил губернатор Сергей Морозов. А сами заводы от разработки таких документов отказываются. Междугородные перевозки на территории области обслуживают 450 автобусов. Заменить их сразу на новую технику, уже оборудованную ремнями безопасности, не позволяет бюджет автотранспортных предприятий. Словом, необходим механизм сертификации по изменению конструкции автобусов при оборудовании мест для сидения ремнями безопасности, резюмирует губернатор.
Глава Ульяновской области поддерживает предложение об ужесточении санкций за нарушение ПДД. Ведь меры воздействия в виде административных штрафов малоэффективны, а механизм приостановления действия лицензий практически не работает. Согласно существующему закону добиться этого можно лишь при вынесении судом решения об административном приостановлении деятельности лицензии за грубое нарушение условий лицензирования. А таковым является лишь ДТП, повлекшее человеческие жертвы или причинившее вред здоровью не менее пяти человек. Необходимо пересмотреть понятие «грубое нарушение условий лицензирования», предельно его конкретизировав, считает губернатор.

Знают, но покрывают

За ужесточение ответственности участников дорожного движения выступает и первый заместитель генерального прокурора РФ Александр Буксман. Прошло два года с момента внесения изменений в закон об усилении административной ответственности за нарушение правил дорожного движения. Легкий испуг водителей прошел, и кривая ДТП вновь пошла вверх. Число погибших в выходные дни опять приближается к сотне. «Причина в том, что мы кардинально ничего не изменили»,– считает Александр Буксман. За четыре месяца этого года на 14,5% возросло количество ДТП, связанных с тем, что автотрассы не отвечают предъявляемым требованиям (основная масса ЧП происходит на муниципальных и межмуниципальных дорогах). А это дает почти 30% роста пострадавших. Прокуроры работают на местах, чтобы обязать муниципальных чиновников ремонтировать и содержать дороги, как того требует закон о транспортной безопасности. В частности, в одном только Забайкальском крае в прошлом году прокуроры внесли 109 представлений и заявили почти 200 исков в суды, которые принудительно исполняются. Но это не выход, одних прокурорских сил недостаточно.
Продолжая тему административной ответственности, первый заместитель генерального прокурора РФ привел такой пример: ГИБДД столицы передала в службу судебных приставов для исполнения решения суда документы о взыскании штрафов с нарушителей ПДД. Но половина из них (больше миллиона!) почему–то не дошла до судебных приставов. То ли они затерялись где–то, то ли их вообще не было. Второе вполне возможно, поскольку работники прокуратуры фиксируют многократные факты, когда работники ГИБДД составляют фиктивные протоколы о привлечении водителей за нарушения к административной ответственности. Наивен тот, кто думает, что если, к примеру, в Сочи какой–то автобусник–лихач возит людей без лицензии, то об этом никто не знает. Знают, но покрывают нарушителя, поскольку кому–то из блюстителей порядка на дорогах он передает энную сумму и едет дальше. Но поймать за руку коррумпированного гаишника непросто.

…И задержали преступников

Функции компетентного органа в обеспечении транспортной безопасности в сфере автотранспорта и дорожного хозяйства возложены на Федеральное дорожное агентство, рассказал его руководитель Анатолий Чабунин. Для реализации этих функций разрабатываются ведомственные правовые акты. В их числе проект административного регламента по аккредитации юридических лиц для проведения оценки уязвимости, который рассмотрен Минтрансом и направлен на согласование в Минэкономразвития. Несмотря на то, что регламент еще не утвержден, агентством уже начата работа по аккредитации. В настоящее время поступают заявления от организаций, которые рассматриваются в управлении транспортной безопасности Росавтодора.
Приказом Минтранса № 87 от 12 апреля 2010 года утвержден порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, в соответствии с которым агентство разработало методики проведения оценки. В мае текущего года проведены пробные оценки уязвимости семи объектов транспорта: автовокзалов в Ярославле и Рыбинске, трамвайного депо, двух автопредприятий, мостов через р. Волгу в Ярославле и р. Тулому в Мурманской области. Перечень работ и трудозатрат примерно одинаковый, стоимость оценки уязвимости объектов составляет от 200 до 500 тыс. рублей.
Полномочия агентства в области транспортной безопасности распространяются на все транспортные средства и инфраструктуру независимо от форм собственности, сообщил Анатолий Чабунин. На территории страны имеется более 38 тыс. автопредприятий, из которых более 15 тыс. осуществляют пассажирские перевозки. Функционируют 388 автовокзалов, 1377 автостанций, 88 трамвайных депо, 124 троллейбусных парка и зарегистрировано более 39 млн транспортных средств. Кроме того, на автодорогах общего пользования расположено более 60 тыс. искусственных сооружений, из них 39,9 тыс. мостов и 35 тоннелей. И для всех этих объектов и транспортных средств агентству необходимо выполнить мероприятия по категорированию и внесению их в реестр утверждения результатов оценки уязвимости.
Только для информирования субъектов транспортной инфраструктуры об отнесении принадлежащих им объектов Росавтодору потребуется более трех лет непрерывной работы без отвлечения на выполнение других задач, констатировал руководитель ФДА. В этой связи он предложил создать на базе одного из подведомственных федеральных госучреждений центр транспортной безопасности и специальных программ в сфере дорожного хозяйства, автомобильного и городского электротранспорта. В задачи этого подразделения будет входить экспертиза результатов оценки уязвимости транспортных объектов и средств.
Реализовать в полной мере мероприятия комплексной программы обеспечения безопасности невозможно без внедрения инновационной системы контроля и управления перевозками автомобильным транспортом, отмечалось на коллегии. Речь, в первую очередь, идет о применении глобальных навигационных спутниковых систем ГЛОНАСС. Опытом их внедрения поделился министр транспорта и дорожного хозяйства Татарстана Ленар Сафин. В этой республике уже несколько лет назад стали применять автоматизированные системы управления пассажирским транспортом. Впоследствии к ним подключили сеть школьных маршрутов (в Татарстане около 700 населенных пунктов обеспечены школьными автобусами).
Мониторинг этой системы позволяет в режиме реального времени отслеживать движение транспортных средств, нарушения ими скоростного режима, поясняет Ленар Сафин. Кроме того, региональные дорожные управления обеспечили все комбинированные дорожные машины приборами спутниковой навигации ГЛОНАСС. Это позволяет оперативно реагировать, если возникает какая–то проблема на дорогах. С помощью автоматизированной системы управления пассажирским транспортом удалось даже задержать несколько преступников, находящихся в федеральном розыске. За время действия системы на школьных автобусах не было совершено ни одного ДТП. Более того, водители под контролем системы становятся дисциплинированными, организованными. По словам Ленара Сафина, они практически не нарушают правила дорожного движения. Если же такие факты случаются, реакция на них следует незамедлительно. Региональный министр считает такие меры, направленные на сохранение жизни и здоровья людей, приоритетными.
С учетом требований безопасности все большую важность приобретает работа по использованию современных технических средств в системе контроля за автомобильными перевозками. К ним относятся, в частности, бортовые контрольные устройства (тахографы), обеспечивающие контроль соблюдения режимов труда и отдыха водителей, режимов движения автомобиля, а при необходимости и других параметров. Согласно требованиям Европейского соглашения, касающегося работы экипажей транспортных средств, осуществляющих международные автомобильные перевозки (ЕСТР), применение тахографов для них является обязательным, напомнила генеральный директор ОАО «РусТАХОНЕТ» Алла Петрова. Россия к этому Соглашению присоединилась. А вопрос использования современных цифровых контрольных устройств при перевозках внутри страны сегодня лишь ставится. Одна из проблем в этой сфере, по мнению Аллы Петровой, заключается в гармонизации российского законодательства. Отечественные водители, соблюдая режим труда и отдыха, вынуждены придерживаться различных норм при перевозках по территории России и в международном сообщении.
По утверждению руководителя ОАО «РусТАХОНЕТ», наша страна сегодня полноценно не участвует в разработке технических требований к контрольным устройствам в рамках ЕСТР, не проводит испытаний, не осуществляет процедур сертификации типов контрольных устройств, карт памяти, регистрационных листов. Причина – отсутствие современной испытательной базы, квалифицированного персонала, должного научного обеспечения. Все это не позволяет продвигать российские технические и технологические решения, приводит к зависимости нашего рынка от европейских производителей, задерживает развитие производства в данной сфере. Очевидно, что переход к использованию тахографов требует проведения на национальном уровне целого комплекса мероприятий, связанных с разработкой нормативной и информационной базы, организацией системы сбора, защиты и хранения данных, решением ряда других задач.

*  *  *

В итоговых документах коллегии Минтранса России обобщены предложения ее участников, направленные на повышение качества и безопасности перевозок пассажиров и грузов на автомобильном и городском электрическом транспорте.

Сергей ОЗУН
обозреватель «ТР»