Радик Ильясов: «Развитие транспортной инфраструктуры реализуется
через механизмы ГЧП».
Австралия была первой страной в мире, которая объединила ресурсы государства и бизнеса для реализации социально значимых проектов по принципу государственно–частного партнерства (ГЧП). Однако «законодателем мод» в этой сфере стала Великобритания. Британский опыт использования подобной формы взаимоотношений государства и бизнеса стал в мире образцом для подражания. За двадцать лет на Туманном Альбионе реализовано более 700 проектов в формате ГЧП, из которых 95% считаются успешными.
Институт ГЧП имеет большой потенциал при создании транспортной и инженерной инфраструктуры, социальных объектов. Достаточно сказать, что в РФ запущены более 300 государственно–частных проектов, из которых 12% реализуются на федеральном уровне, 56% – на региональном и 32% – на муниципальном. По некоторым оценкам потенциал российского рынка ГЧП – 8 трлн руб. Уникальность ситуации состоит в том, что фактически ГЧП применяется уже давно, около 60 субъектов Федерации приняли региональное законодательство о государственно–частном партнерстве, однако на федеральном уровне до сих пор не принят федеральный закон, регулирующий отношения в государственно–частном партнерстве, более того, отсутствует единое понимание самого термина «государственно–частное партнерство».
Исследования, проведенные компанией Ernst & Young в России, выделили три препятствия для более активной реализации проектов ГЧП: несовершенство нормативной базы, отсутствие понятной государственной политики в этой сфере и плохая подготовка проектов. По данным исследования, 86% респондентов из частного сектора и 67% представителей государственных органов полагают, что единая государственная политика в области ГЧП отсутствует.
Минэкономразвития России решило восполнить этот пробел и разработало проект федерального закона о государственно–частном партнерстве, который направлен на унификацию и определение единых и понятных «правил игры» для участников проектов ГЧП, устанавливает порядок и условия привлечения частных инвестиций в долгосрочные инфраструктурные проекты – транспорт, объекты ЖКХ и электроэнергетики, больницы, туристические и даже оборонные объекты.
Обсуждение законопроекта о государственно–частном партнерстве ведется разными участниками на различных площадках.
Член Комитета Госдумы по транспорту, кандидат технических наук Радик Ильясов делится своими мыслями о развитии института ГЧП в сфере дорожного строительства.
Ключевая составляющая
Инфраструктура является ключевой составляющей в модернизации и развитии любой экономики. Для России с ее крайне низкой плотностью сети дорог этот принцип становится актуальным вдвойне и должен рассматриваться в качестве доминирующей парадигмы структурных реформ в экономике, в том числе с точки зрения формирования необходимых условий для перехода к инновационной модели развития общества.
На долю автомобильных дорог в мире приходится больше половины инвестиций, вкладываемых в развитие инфраструктуры. От состояния сети автомобильных дорог зависит развитие высокотехнологичных производств и отраслей экономики с высокой добавленной стоимостью, в основном ориентированных на перевозки автомобильным транспортом.
Важнейшей задачей России на ближайшие 10–15 лет является повышение транспортной доступности территорий, создающее необходимые предпосылки для диверсификации экономики, интенсификации экономического роста и развития регионов.
Одним из важнейших условий решения данной задачи является формирование опорной сети магистральных и скоростных автомобильных дорог, призванных обеспечить ускоренное движение грузовых и пассажиропотоков в международном и межрегиональном сообщении.
В пользу этой стратегии говорит хотя бы такой факт: сегодня на долю автотранспорта приходится более половины грузов, перевезенных всеми видами транспорта. А за последние десять лет рост уровня автомобилизации в России в пять раз превышает прирост протяженности автомобильных дорог.
В рамках ФЦП «Развитие транспортной системы России (2010–2015 годы)» была утверждена подпрограмма «Развитие экспорта транспортных услуг», охватывающая практически всю территорию России.
Например, в Азово–Черноморском регионе в процессе реализации находятся три масштабных проекта: создание сухогрузного сектора морского порта Тамань, комплексное развитие Новороссийского транспортного узла и создание мультимодального транспортно–логистического узла «Ростовский универсальный порт». Объекты в этих проектах разбиты на две группы, или категории. Первая создается силами государства и его субъектами – это строительство и финансирование. Вторая – частными инвесторами, выдержавшими конкурсные условия. Им передаются функции хозяйственной деятельности и управления проектами. Планируется, что реализация подобных инфраструктурных проектов с привлечением механизмов ГЧП увеличит пропускную способность речных портов в Азово–Донском бассейне до 16 млн тонн грузов в год, обеспечит «переключение» экспортно–импортных грузопотоков из портов Украины и других стран до 6 млн тонн и увеличит объемы контейнерных перевозок на 550 TEU в год.
Не менее перспективен и проект «Волжский транзит», предлагающий создание транспортно–логистического кластера в Ульяновской области, который соединит европейскую часть России с Уралом, Сибирью и Дальним Востоком.
Перспективен также проект строительства Свияжского межрегионального мультимодального логистического центра в Республике Татарстан. Выгодно расположенный на пересечении международных транспортных коридоров Север – Юг и Запад – Восток терминал, окончательный ввод в эксплуатацию которого намечен на 2015 год, может стать крупным перевалочным пунктом экспортно–импортных грузоперевозок для всех регионов Поволжья, а также узловым речным портом для перевозок грузов по международным транспортным коридорам.
По территории Татарстана также будет проходить участок межконтинентальной автомагистрали Западная Европа – Западный Китай, что, на мой взгляд, также придаст динамизм процессу формирования республиканского инфраструктурного кластера.
Не бюджетом единым
Как известно, для реализации программы по созданию сети магистральных и скоростных автомобильных дорог в Российской Федерации в 2009 году была создана Государственная компания «Российские автомобильные дороги» (ГК «Автодор»).
В 2010 году распоряжением Правительства Российской Федерации ГК «Автодор» были переданы полномочия по управлению федеральными автомобильными дорогами М–1 «Беларусь» и М–4 «Дон», а в 2011 году передана в доверительное управление автомобильная дорога федерального значения М–3 «Украина».
На первоначальном этапе основным направлением деятельности госкомпании являлось доведение переданных в доверительное управление дорог до параметров первой технической категории (т.е. до параметров скоростной автомобильной дороги).
В долгосрочной перспективе ГК «Автодор» планирует формирование сети, которая свяжет основные промышленные регионы и экономические центры Российской Федерации, а также обеспечит интеграцию национальной сети автодорог в систему европейских и азиатских транспортных коридоров.
Строительство магистральных дорог требует вложения значительных инвестиций. Очевидно, что в рамках существующих бюджетных возможностей данная задача не может быть решена без привлечения внебюджетных источников финансирования, в том числе на основе государственно–частного партнерства.
По данным различных исследований, в мире за период с 1990 по 2008 год доля проектов в сфере автодорожного строительства составила почти 50% всех проектов в транспортной отрасли. Объем инвестиций в строительство автомобильных дорог достиг почти 115 млрд долларов США, при этом реализация многих проектов осуществляется на основе государственно–частного партнерства (ГЧП).
Вместе с тем необходимо понимать, что возложение избыточной тарифной нагрузки на пользователей может привести к негативным экономическим последствиям напряженности и в итоге к снижению социально–экономической эффективности реализуемых инвестиционных проектов.
В соответствии с Федеральным законом «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и в статью 16 ФЗ «О государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» вводится возможность использования так называемого эксплуатационного платежа, когда возврат средств концессионеру обеспечивает государство при обязательном условии соблюдения определенных, закрепленных контрактом параметров содержания и ремонта дороги на протяжении всего срока действия концессии. Что весьма важно и актуально, новая редакция закона создает законодательную базу для использования модели контракта жизненного цикла (КЖЦ). Таким механизмом государство гарантирует инвесторам возврат средств и стимулирует приток внебюджетных, частных инвестиций в инфраструктурные проекты. Для частного инвестора, в свою очередь, эта схема гарантирует ответственность за состояние объекта концессии на протяжении всего срока действия такого контракта/проекта.
Основным и наиболее распространенным в международной практике механизмом реализации проектов ГЧП являются концессии, которые условно можно разделить на два основных типа – концессии с прямым сбором платы и концессии с эксплуатационными платежами, различающиеся механизмом возврата инвестиций.
В России второй концессионный механизм, то есть КЖЦ, предусматривает реализацию исполнителем контракта всего производственного (жизненного) цикла работ – проектирования, строительства и эксплуатации. Сроки таких контрактов обычно составляют 20–30 лет. Объединение в предмете контракта всех этапов жизненного цикла объекта позволяет установить ответственность на всех стадиях проекта, повысить мотивацию подрядных организаций на обеспечение максимального качества работ и снижение уровня издержек, которое также может быть обеспечено и за счет внедрения новых технологий.
Важным преимуществом контрактов жизненного цикла является наличие своеобразного залогового механизма. Вкладывая пусть даже небольшой объем собственных средств, концессионер или подрядчик принимает на себя финансовые риски, поскольку возврат этих инвестиций и их доходность увязываются с качеством построенного объекта. В качестве пилотного проекта для реализации по схеме КЖЦ выбран проект реконструкции федеральной автомобильной дороги М–1 «Беларусь».
В то же время опыт первых пилотных концессий показал, что ключевой проблемой является несовершенство земельного законодательства, откровенно говоря, не до конца адаптированного к реализации масштабных инфраструктурных проектов. Особенно остро эта проблема проявляется при реализации концессионных соглашений, где за государством закреплены обязательства по свое-временному предоставлению земельных участков концессионеру. При существующих процедурах изъятие земли может затягиваться до 3–3,5 лет, что является непозволительной роскошью для страны, так остро нуждающейся в модернизации своей инфраструктуры.
Считаю важным сделать акцент на процедуре прохождения государственной экспертизы. Реализация проектов КЖЦ предполагает, что проектирование будет осуществлять концессионер. В своем сегодняшнем виде процедуры экспертизы проектной документации не адаптированы к проектам, реализуемым на принципах государственно–частного партнерства. Эксперты государственной экспертизы ориентированы исключительно на снижение расходов на этапе строительства. Вместе с тем экономическая логика концессий и других проектов ГЧП ориентирована на снижение затрат на протяжении всего жизненного цикла объектов, что иногда предполагает использование более дорогостоящих, но зато более долговечных технических решений. Поэтому по проектам в формате государственно–частного партнерства либо необходимо переходить к независимой экспертизе проектных решений, как это делается во многих западных странах, либо менять саму организацию работы государственной экспертизы по таким проектам.
Не менее важным является также вопрос о гарантиях исполнения долгосрочных финансовых обязательств со стороны государства. Сегодня бюджетный цикл планирования – три года, в то время как по проектам государственно–частного партнерства обязательства принимаются согласно международной практике на срок до 25–30 лет. Поэтому необходим законодательный механизм, позволяющий фиксировать такие обязательства и автоматически включать их в закон о бюджете в течение всего срока реализации инфраструктурного проекта.
Долгосрочные договоры комплексного типа, ориентированные на достижение нормативных показателей транспортно–эксплуатационного состояния объекта договора, или комплексные долгосрочные контракты могут заключаться в формах договора подряда или концессионного соглашения.
Однако ряд положений Бюджетного кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 21.07.2005. № 94–ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» существенно осложняют возможности внедрения в практику долгосрочных государственных контрактов комплексного типа, включающих все стадии жизненного цикла автодорожного объекта.
Необходимость применения контрактов жизненного цикла для привлечения частных инвестиций в экономику России была впоследствии закреплена в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию «О бюджетной политике в 2011–2013 годах», где контракт жизненного цикла рассматривается как новый подход к реализации инфраструктурных проектов. Министерство экономического развития РФ, составляя Прогноз социально–экономического развития РФ на 2011 и плановый период 2012 и 2013 годов, связало темпы роста инвестиций с внедрением КЖЦ.
Почему тормозим?
Одной из причин медленных темпов повсеместного применения прогрессивных методов и технологий в сфере строительства, ремонта и содержания автомобильных дорог является отсутствие долгосрочных инвестиционных отношений и механизмов привлечения частных инвестиций, главенство метода закупки и освоения бюджетных средств в сфере дорожного хозяйства. Государственное управление дорожным хозяйством построено на тех же принципах, что и в других отраслях экономики, в частности, размещение госзаказов регулируется № 94–ФЗ, в то время как дорожная отрасль, являясь дотационной, имеет принципиальные отличия.
Особенности дорожной отрасли проявляются и в специ-фике рынка дорожных работ. На этом рынке доминирует единый заказчик – государство в виде различных органов власти федерального, регионального и местного уровней. Заказы негосударственных структур составляют незначительную часть в общем объеме работ, выполняемых предприятиями дорожной отрасли. Поэтому и конструкция дороги, и применяемые материалы, и основные технологии выполнения работ не выбираются подрядчиками, а задаются государственным заказчиком. У подрядчика нет экономических стимулов и оснований применять инновации.
В Российской Федерации строительство автомобильных дорог и инженерных со-оружений транспортной инфраструктуры государственной и муниципальной собственности по действующему в настоящее время законодательству осуществляется через две базовые модели: а) договор подряда на строительство (реконструкцию) объектов инфраструктуры и б) концессионное соглашение.
Одним из преимуществ концессионной схемы является уменьшение единовременной финансовой нагрузки на государство или местные органы власти при создании объектов инфраструктуры. В настоящий момент основной схемой взаимоотношений государственных (муниципальных) заказчиков с подрядчиками при сооружении автомобильных дорог остается модель DBB («проектирование–конкурс–строительство»). С экономической точки зрения сложившаяся система управления дорожным хозяйством в Российской Федерации, идеология принятия решений настроены на получение сиюминутной выгоды для бюджета. Главным критерием планирования работ по строительству, реконструкции, ремонту, содержанию автомобильных дорог, а также показателем размещения государственных заказов является минимальная цена, уменьшение расходов бюджета в текущем плановом году или плановом периоде. Действующие же нормы проектирования в дорожном хозяйстве в большинстве своем основаны на методиках полувековой давности. Соответственно, у проектировщиков нет формальной необходимости закладывать проектирование на прогрессивной инновационной основе.
Главным элементом ГЧП при реализации проектов является разумное распределение сторонами рисков и ответственное управление ими. Так как проекты ГЧП связаны с крупномасштабными инвестициями, имеющими длительный срок окупаемости, и частный сектор не может самостоятельно и эффективно управлять всеми рисками, риски по проекту распределяются между сторонами соответственно возможности управления ими. Государство несет на себе макроэкономические, политические и законодательные риски, а частный партнер принимает на себя технологические, эксплуатационные, финансовые риски. В результате грамотного распределения рисков между сторонами увеличивается эффективность реализации проекта и снижается его стоимость.
Для дорожной отрасли договоры, разработанные по схеме контрактов жизненного цикла, являются комплексными долгосрочными контрактами инвестиционного характера, на основании которых частный подрядчик–инвестор проектирует и строит автомобильную дорогу или другой инфраструктурный объект за счет собственных и (или) привлеченных средств, а затем в течение длительного периода эксплуатации управляет объектом, обеспечивая содержание и необходимый ремонт объекта при заданном в контракте уровне обслуживания.
Возможность и целесо-образность внедрения комплексных долгосрочных контрактов в практику дорожного строительства определяется прежде всего реализуемостью схем финансирования комплексных долгосрочных контрактов как со стороны частных инвесторов и финансовых организаций, представляемых подрядчиком, так и со стороны государственных (муниципальных) заказчиков.
Актуальными для внедрения в практику представляются две схемы финансирования комплексных долгосрочных контрактов (в том числе контрактов жизненного цикла). Обе схемы представляют собой варианты ГЧП с привлечением внебюджетных источников финансирования для реализации инвестиционной части проекта. Первая – это осуществление проектирования и строительства транспортного объекта за счет бюджетных и внебюджетных источников финансирования. Вторая – осуществление проектирования и строительства полностью за счет внебюджетных источников финансирования (собственных и заемных средств подрядчика).
Данные схемы характеризуются разными уровнями риска для потенциальных подрядчиков и разными показателями ожидаемой нормы доходности, платежеспособности и других показателей эффективности.
Сегодня в транспортном хозяйстве РФ заняты порядка 3,3 млн человек, в нем ежегодно создается до 6% ВВП страны. Транспорт представляет собой один из классических секторов, в котором развиваются различные модели государственно–частного партнерства. Использование государственно–частного партнерства в инфраструктурных проектах для государства не самоцель, а средство реализации экономической деятельности и жизни общества.
Осознавая ограниченность существующего законодательства в области ГЧП и необходимость его совершенствования в части предоставления лучшей правовой безопасности для инвесторов, российское правительство вынесло в конце 2011 года эту тему на широкое обсуждение, и ряд путей реформирования законодательства начинает приобретать конкретную направленность.
Обсуждение сфокусировалось на возможности принятия единого закона, рассматривающего все типы ГЧП и превалирующего над многочисленными федеральными законами, потенциально применимыми к этим проектам. Эта инициатива, поддержанная, в частности, Министерством финансов, входит в противоречие с принятием и успешным применением региональных законов о государственно–частном партнерстве.
Другие профессионально ориентированные институты считают достаточным внесение изменений и дополнений в существующее федеральное законодательство. Эти изменения могут коснуться положений закона о концессиях от 2005 года, которые на практике препятствуют успеху проектов государственно–частного партнерства.
Рассматриваются также предложения о внесении дополнений и изменений в федеральный Бюджетный кодекс относительно обязательств партнера, представляющего государство в проектах ГЧП, а также о создании региональных фондов государственного инвестирования для поддержки проектов государственно–частного партнерства.
При учете значительной потребности страны в развитой инфраструктуре представляется вероятным, что российское законодательство в этой области, опираясь на мнение экспертного сообщества, будет двигаться в сторону дальнейшего совершенствования с целью обеспечения нормативной базы, четко распределяющей правоприменение между федеральным центром и регионами и вследствие этого вызывающей большее доверие инвесторов.
09.08.2012
Get the App
