В тенетах юридических препон

могут застрять перспективные проекты ГЧП.
Минувший год был богат на события в транспортных проектах ГЧП – сдан заключительный пусковой комплекс ЦКАДа, «замкнулся» Западный скоростной диаметр в Санкт–Петербурге. Заключено концессионное соглашение на строительство обхода Хабаровска (первый транспортный ГЧП–проект на Дальнем Востоке), запущены сразу два проекта в сфере железнодорожной инфраструктуры: строительство на Ямале железнодорожной ветки Бованенково – Сабетта (первый в России проект ГЧП в сфере железных дорог) и строительство железнодорожной инфраструктуры в направлении порта Тамань…

Так ли ясен горизонт?

В текущем году рынок транспортной инфраструктуры ждут не менее значимые события – готовятся к запуску сразу несколько крупных дорожных проектов в регионах: строительство моста через реку Чусовую в Перми и четвертого моста через Обь в Новосибирске, передача в концессию аэропортов Московского авиационного узла.
В стоимостном выражении общий объем инвестиций в 19 транспортных проектов на принципах ГЧП составляет 630 млрд руб., что больше, чем во все остальные сферы (социальная, коммунальная, IT–технологии, энергетическая), вместе взятые.
Впрочем, на прошедшей ГЧП–неделе 2017 речь шла не только о перспективных проектах ГЧП на транспорте, но и о тех проблемах, с которыми сталкиваются участники рынка при их реализации. Вот об этих проблемах и поговорим.
В транспортном сообществе активно обсуждается напряженность, возникшая во взаимоотношениях с ФАС по поводу возможности дальнейшего заключения концессионных соглашений. Напомним, что поводом для разбирательств послужила отмена результатов конкурса на строительство дороги в Башкирии на принципах концессии. ФАС таким образом отреагировала на поступившую жалобу. Но ФАС в своих претензиях не ограничивается отдельно взятым проектом, а требует принципиальных изменений в концессионном законодательстве.
Свою позицию ФАС объясняет на конкретном примере – строительстве дороги. С одной стороны, у нас есть закон о контрактной системе. В рамках этого закона государство выставляет требования, отбирает подрядчика, принимает готовый объект и платит деньги. С другой стороны, есть закон о концессиях, где в некоторых случаях происходит то же самое: орган власти определяет, что надо построить, в какие сроки, с какими требованиями, и выделяет средства из бюджета. Но разница заключается в том, что в госзакупках более прозрачные и администрируемые требования к участникам. Поэтому конкуренция выше. В концессиях требования менее администрируемые и прозрачности меньше. Конкуренция при этом низкая. То есть ситуация, по сути, одна и та же, но регулирование разное. По мнению ФАС, так быть не должно.

Что предлагает ФАС?

Во–первых, подготовить закрытый перечень требований к участникам торгов. Этот перечень должен быть однозначно определен в законе.
Во–вторых, ввести электронные торги. К примеру, сейчас на электронных аукционах в госзакупках заказчик и участники торгов до последнего этапа не знают, кто участник номер один, кто участник номер два... Это важно, чтобы предотвратить сговор между участниками. В случае концессионных соглашений все по–прежнему происходит через устаревший «бумажный» конкурс, от которого давно пора отказаться.
В–третьих, если даже в рамках концессии проводится конкурс, а не аукцион, ограничить значимость неценовых, субъективных критериев при выборе исполнителя. Дело в том, что есть численно измеряемые критерии, то есть администрируемые, а есть те, которые выставляются голосованием, баллами. Вот их значимость не должна превышать определенный процент.
Исполнителей в концессиях со стопроцентным финансированием казны предлагается отбирать как в госзакупках.
Если повысить администрируемость требований к участникам и прозрачность процедуры торгов, то вопрос введения доли иных (не бюджетных) источников финансирования не будет стоять так остро. Механизмы отбора исполнителей в случае с концессиями со стопроцентным бюджетным финансированием не должны отличаться от госзакупочных, если существо правоотношений то же.
Консолидированное мнение противоположной стороны высказали специалисты Центра развития ГЧП. По их мнению, если позиция ФАС будет поддержана судом, это сделает практически невозможным применение в России модели ГЧП, построенной на возврате инвестиций частной стороны за счет растянутых во времени платежей из бюджета. Это существенно повысит риск оспаривания для уже реализуемых концессионных проектов, предусматривающих возврат инвестиций частного партнера за счет платы концедента. На сегодняшний день заключены более 40 таких проектов, предусматривающих вложение частными инвесторами порядка 270 млрд руб., что составляет одну треть от всего объема частных инвестиций в проектах ГЧП в Российской Федерации. Больше половины указанных инвестиций уже были осуществлены инвесторами, оставшиеся должны быть вложены в развитие общественной инфраструктуры России в течение двух–трех лет.
Последствия массового оспаривания таких соглашений могут быть катастрофическими не только с точки зрения инвестиционного климата в стране, но и напрямую для бюджета, так как по таким сделкам, как правило, судебный риск и риски действий контрольно–надзорных органов концессионер в соглашении перекладывает на государство и устанавливает существенный объем единовременной компенсации от государства в случае наступления таких рисков.
Специалисты не отрицают, что количество проектов на принципах ГЧП растет, рынок развивается, но не совсем так, как хотелось бы, то есть требуется корректировка, причем системная.
Например, необходимо долгосрочное планирование развития инфраструктуры как на федеральном, так и на региональном уровне, и в рамках этого планирования надо четко определять, к каким проектам следует привлекать частных инвесторов через ГЧП, а какие целесообразнее реализовать по классическому госзаказу. Для принятия такого решения уже существует соответствующая оценка бюджетной эффективности и сравнительного преимущества. Также необходима федеральная поддержка действительно значимых и важных региональных инфраструктурных проектов. На сегодняшний день это применяется только в дорожной отрасли. Так что стоит масштабировать эту практику, в первую очередь – в социальной сфере.
Также необходимо контролировать стадию предпроектной подготовки. Дело в том, что попытки снизить стоимость проекта за счет начального, предпроектного этапа впоследствии приводят к низкому качеству проекта в целом. Для сведения: на сегодняшний день в основном по этой причине только каждый шестой проект доходит от стадии идеи до стадии реализации. Для решения этой проблемы Центр развития ГЧП совместно со Сбербанком России и другими участниками рынка запускает Всероссийскую программу поддержки проектных инициатив, направленную на сбор наиболее достойных региональных и муниципальных ГЧП–инициатив и их дальнейшую доработку до стадии полноценной концепции, а также на содействие в привлечении инвесторов и операторов.

Расписание на завтра

Проекты на принципах ГЧП в транспортном комплексе расширяют географию (уходят за Урал и на Дальний Восток), диверсифицируются в новые отрасли ТК, в данном случае – в железнодорожную инфраструктуру.
В первом случае речь идет о строительстве трассы «Обход Хабаровска», которое начнется уже в этом году.
Хабаровск является крупным промышленным, экономическим, научно–культурным и административным центром Дальневосточного федерального округа с населением 600 тыс. человек. Город расположен в центре пересечения международных и внутренних автодорожных, железнодорожных и воздушных транспортных путей. С учетом особого положения дорожной сети города Хабаровска в сети дорог региона снижение ее пропускной способности станет серьезным препятствием для решения задачи интенсивного развития экономики Дальнего Востока. Характерной проблемой городской улично–дорожной сети является множество сильно загруженных пересечений, затрудняющих организацию движения и увеличивающих транспортные потери. Пропускная способность проектируемого объекта составит 4 тыс. автомобилей в час, что позволит покрыть имеющийся сегодня и возможный в отдаленной перспективе дефицит транспортного спроса. Объект будет использоваться не только для транзитных автомобильных перевозок, исключающих проезд через центр Хабаровска, но и для внутригородских и внутрирайонных перемещений, в результате чего снизится транспортная нагрузка на улично–дорожную сеть города. Реализация проекта позволит решить ряд хронических дорожных проблем и Хабаровского края в целом. К их числу можно отнести:
– обеспечение прямого (минуя городскую часть) доступа грузового транспорта к промышленным и складским предприятиям, расположенным преимущественно в восточной части города вдоль Транссибирской железнодорожной магистрали;
– обеспечение транспортной инфраструктуры для территорий опережающего социально–экономического развития (ТОСЭР): «Аэропорт», «Авангард», «Ракитное», а также ТОСЭР, которая планируется к размещению на острове Большой Уссурийский;
– обеспечение пропускной способности дорожной сети в меридиональном направлении, достаточной для интенсивного развития экономики края;
– отвлечение на построенную магистраль основных потоков автотранспорта, следующих между отдаленными районами города Хабаровска через центр.
Реализация проекта предусматривает организацию сбора платы с пользователей объекта в пользу концедента на платном участке. Сбор платы за проезд запланирован для снижения финансовой нагрузки на бюджет региона, а также повышения качества содержания дороги, особенно в зимнее время. Доступ на автомобильную дорогу будет осуществляться только через транспортные развязки.
Строительство объекта планируется осуществлять без разделения на этапы. Весь объект будет вводится в эксплуатацию едино-
временно.
Автодорога «Обход Хабаровска 13–42 км» свяжет между собой сразу три федеральные трассы – А–370 «Уссури», Р–297 «Амур» и А–375 «Восток». Магистраль сможет выдержать поток до 96 тысяч автомобилей в сутки. Она включит в себя пять транспортных развязок, 24 моста и путепровода. Общая стоимость объекта оценивается более чем в 40 млрд руб.
Создание погранично–таможенного пункта пропуска на границе с КНР (выход к о. Большой Уссурийский) послужит предпосылкой для продолжения автодороги «Обход Хабаровска» до обхода поселка Красная Речка и села Казакевичево.
В Ямало–Ненецком автономном округе (ЯНАО) заключено соглашение по проекту на принципах ГЧП по созданию и эксплуатации новой железнодорожной линии необщего пользования Бованенково – Сабетта. Реализация проекта будет способствовать освоению минерально–сырьевой базы ЯНАО, Полярного Урала, Западной Сибири и Арктики, а также развитию транспортной инфраструктуры Ямала.
По условиям соглашения в течение 36 месяцев – до конца 2019 года компания – победитель конкурса обязуется за счет собственных и заемных средств осуществить работы по проектированию, разработке рабочей проектной документации и строительству железнодорожной линии. Объем инвестиций превышает 113 млрд руб. После завершения строительства частный партнер обязуется осуществлять техническую и коммерческую эксплуатацию созданной транспортной инфраструктуры. Действие соглашения рассчитано на 21 год. По истечении этого срока, в конце 2036 года железнодорожная линия будет безвозмездно передана в собственность ЯНАО.
Пропускная способность новой железнодорожной линии на пятый год эксплуатации составит 7 млн тонн, на 10–й год – 14 млн тонн. Предусмотрено также перспективное развитие, при котором пропускная способность может быть увеличена до 35 млн тонн перевозимых грузов в год.
Железнодорожная линия будет построена в однопутном исполнении, однако предусмотрена отсыпка земляного полотна под второй путь – на перспективу. Ширина колеи стандартная – 1520 мм, движение будет осуществляться на тепловозной тяге. Предполагаемая максимальная скорость движения грузовых и пассажирских поездов составит 50 км/ч.
Проект включает строительство не только самой железнодорожной линии, но и обширной сопутствующей инфраструктуры: приемоотправочных и сортировочных парков, узловой станции, локомотивного депо, вахтовых комплексов, пассажирских платформ и железнодорожного вокзала на станции Сабетта. Также предусмотрены большой комплекс природоохранных мероприятий, что важно для полуострова Ямал, и особые требования по безопасности транспортной инфраструктуры.
Отдельный разговор о Московском регионе. Несмотря на то, что он имеет один из самых высоких инвестиционных рейтингов и значительные финансовые возможности, без средств частных инвесторов дальнейшее развитие транспортной инфраструктуры будет затруднено. К таким проектам относятся:
– развитие Московского авиационного узла по концессионной модели (подготовка концессионных соглашений, согласование финансово–экономических параметров, подготовка распорядительных актов);
– развитие скоростного вне-
уличного транспорта Московской области (разработка концепции проекта, подготовка конкурсной документации по первому пусковому комплексу);
– развитие железнодорожной инфраструктуры аэропортов Московского авиузла (оценка финансово–экономических параметров и разработка вариантов внебюджетного финансирования совместно с ОАО «РЖД»);
– строительство платных путепроводов над железнодорожными путями в Московской области (координация распределения инвестиций по платным и бесплатным объектам, предварительное структурирование проектов);
– развитие автовокзалов и автостанций с возможностью строительства транспортно–пересадочных узлов на территории Московской области с привлечением внебюджетного финансирования.
В частности, по строительству путепроводов над железнодорожными путями рассматриваются два варианта возврата инвестиций. При платном проезде Московская область в течение срока действия соглашения о ГЧП осуществляет только контрольные функции. Затраты партнера, как капитальные, так и операционные, будут компенсироваться за счет сбора платы за проезд. Регион при этом гарантирует концессионеру получение минимального гарантированного дохода, необходимого для регулярной компенсации эксплуатационных затрат и затрат на обслуживание долговых обязательств. При этом партнер осуществляет сбор платы за проезд, а Московская область – доплату разницы между объемом выручки и установленным на тот же период уровнем минимально гарантированного дохода. При бесплатном проезде затраты партнера компенсируются в течение срока действия соглашения с помощью выплат из бюджета области.
Что касается региональных платных автомобильных дорог, в качестве примера, имеющего инвестиционную привлекательность, можно рассмотреть проект строительства трассы Лыткарино – Томилино – Красково – Железнодорожный. Общие характеристики объекта: протяженность – 23,8 км (1,9 км – реконструкция, 21,9 км – новое строительство): категория – магистральная дорога скоростного движения; количество полос движения основного хода на участке реконструкции – 4, на участке нового строительства – 6. В состав проекта также входят 7 транспортных развязок в разных уровнях, 20 мостов и путепроводов. Общая стоимость строительно–монтажных работ оценивается в 33,4 млрд руб. Срок прохождения государственной экспертизы – 2017 год.
В перспективе эксплуатация на платной основе возможна также для строящихся автомобильных дорог Подольск – Домодедово – Раменское – ЦКАД (участок Подольск – Домодедово); МКАД – Дзержинский – Лыткарино; Пятницкое шоссе на участке Митино – ЦКАД в Красногорском, Солнечногорском, Истринском муниципальных районах Московской области.
И в центре России, и на Дальнем Востоке, и при строительстве дорог автомобильных и железных – проекты в транспортном комплексе на принципах ГЧП развиваются. Процесс, что называется, пошел. А если юридические препоны будут устранены, то он пойдет еще быстрее.

Ирина ПОЛЯКОВА,
обозреватель «ТР»,
кандидат
экономических наук

КСТАТИ

Госкомитет Башкирии по транспорту и дорожному хозяйству и Башкирдорстрой представили в арбитраж Москвы письма от Минтранса России, Минэкономразвития России, Росавтодора и ГК «Автодор» в поддержку своей позиции в споре с ФАС относительно концессионного конкурса по строительству дороги от Стерлитамака до Магнитогорска.
По мнению Минтранса, в условиях инвестиционных возможностей бюджетов различных уровней заключение концессий с платой концедента с возвратом частных инвестиций в последующем долгосрочном периоде представляет эффективный механизм ускоренного развития инфраструктуры РФ, а установка требований к участникам конкурсов, в том числе по наличию опыта финансирования инфраструктурных проектов, снижает инвестиционные риски и обеспечивает привлечение внебюджетных средств.
Проекты ГЧП и концессии некорректно приравнивать к госзакупкам, учитывая, что частный инвестор не только должен найти деньги, он берет на себя технологические риски, а также риски, связанные со сроками и стоимостью строительства, отмечают в Минэкономразвития. А по мнению главы Автодора Сергея Кельбаха, концессионер несет риск невозврата вложенных инвестиций вследствие недостаточной эффективности своей деятельности.
Напомним, что рассмотрение дела по строительству автомобильной дороги Стерлитамак – Магнитогорск в Башкирии в рамках концессии состоялось в московском арбитраже 7 апреля, в ходе которого суд, выслушав позиции сторон, отложил рассмотрение дела по собственной инициативе на 12 мая.