И ему должны неукоснительно следовать все.
Применение беспилотных воздушных судов (БВС) и беспилотных авиационных систем (БАС) в целях удовлетворения потребности граждан и экономики актуально на сегодняшний день не только для частных и юридических лиц, использующих их, но и для органов власти, которые по своему предназначению обязаны, с одной стороны, обеспечить развитие данного перспективного и специфического направления хозяйственной деятельности, с другой – баланс интересов всех пользователей воздушного пространства. Одним из важных звеньев в цепи госструктур, отслеживающих соблюдение установленных правил игры в данном сегменте, является Федеральная служба по надзору в сфере транспорта. Что показывает практика применения беспилотников в нашей стране и какие проблемы стоят перед участниками процесса? Эти и другие вопросы стали темой беседы корреспондента «ТР» с начальником управления госавианадзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Центральному федеральному округу Федеральной службы в сфере транспорта Владимиром МАРИНИЧЕВЫМ.
– Наша газета не раз обращалась к теме соблюдения безопасности при эксплуатации беспилотных воздушных судов. Сегмент развивается бурно – проблем меньше не становится. Какие из них, на ваш взгляд, имеют первостепенное значение?
– Использование БВС в настоящее время находится на этапе решения ряда организационных и технических проблем, без чего невозможна эффективность их применения. Основные из них связаны с использованием воздушного пространства, что обусловлено развитием рынка гражданских услуг, который находится в стадии становления.
– Согласен, рынок только зарождается и обещает быть весьма солидным, что очень выгодно государству. Но взаимоотношения рынка и государства пока не столь оптимистичны.
– Да, роботизация все больше входит в транспортную сферу. Авиаотрасль не исключение. Из поставленных задач по использованию андроидов в гражданском секторе экономики хочется отметить такие, которые в ближайшее время могут стать весьма востребованными – это мониторинг газо– и нефтепроводов, электросетей, лесного и сельского хозяйств, аэрофотосъемка состояния автодорог, железнодорожных путей и прочие.
– БВС разделены по весовой категории. В перечисленных работах уже используются в основном те из них, которые подлежат лишь учету. Создает ли это определенные сложности?
– Согласно положениям Воздушного кодекса данные беспилотные воздушные суда не подлежат регистрации в государственном реестре гражданских ВС и сертификации на определение их летной годности к выполнению полетов в воздушном пространстве Российской Федерации.
В связи с этим на сегодняшний день затруднено и в некоторых случаях невозможно получить разрешение на использование воздушного пространства беспилотными воздушными судами по причине отсутствия Свидетельства внешнего пилота и Свидетельства о регистрации ВС, наличие которых предусматривается при подаче заявки в зональные центры управления воздушным движением. В перспективе эта проблема может вызвать серьезные затруднения для развития рынка в целом.
– А что с беспилотниками –«тяжеловесами» массой свыше 30 кг?
– На сегодняшний день такие
в гражданском коммерческом авиасегменте практически не эксплуатируются в силу жестких требований к ним. Возможность столкновения пилотируемых ВС с беспилотными, способными летать на больших высотах и при значительных скоростях, имеющими массу около 100 кг, при потере контроля управления ими может привести к самым серьезным последствиям, ведь по классификации это радиоуправляемый летательный аппарат.
В этой ситуации скорее нужны не запретительные меры, а четкая организация разрешительных и надзорных мероприятий.
В рамках действующего законодательства в экспериментальной и государственной авиации беспилотные системы уже существуют и эффективно используются на законном основании. В этих отраслях имеется достаточный опыт их применения, разработаны отраслевые нормативные документы, также разработаны методики и регламенты контроля за их техническим состоянием.
В последние годы беспилотные аппараты активно применялись государственной авиацией, по-этому наработанный опыт необходимо использовать для создания базы эксплуатации гражданских беспилотных воздушных судов при выработке к ним технических требований с учетом того, что цели и задачи их применения в гражданском секторе отличаются от задач, решаемых в государственной авиации.
– Ваша задача – обеспечение надзора за соблюдением законодательства, регламентирующего использование воздушного пространства и обеспечение транспортной безопасности. Имеют ли пилотируемые воздушные суда некий приоритет над беспилотниками?
– Приоритетов здесь нет никаких. Правила использования воздушного пространства для всех едины. И, к сожалению, отдельные пользователи БВС этого не понимают. По нашему мнению, определяющим фактором во всех нормативных документах, регламентирующих использование беспилотных воздушных судов в воздушном пространстве России, должно быть достижение этими судами уровня безопасности полетов, эквивалентного уровню безопасности полетов пилотируемых ВС.
В настоящее время уже действует ряд актов – постановлений правительства, приказов минтранса и других нормативных документов, определяющих место беспилотных воздушных судов в системе пользователей воздушного пространства. Тем самым придан официальный статус этому направлению деятельности.
Наша справка: Для обеспечения реализации указанных требований Минтрансом России разработаны и проходят согласование проект постановления Правительства РФ «Об утверждении порядка учета беспилотных гражданских воздушных судов с максимальной взлетной массой от 0,25 до 30 кг, ввезенных в Российскую Федерацию или произведенных в российской Федерации» и проект приказа Минтранса России, распространяющего действующий порядок государственной регистрации гражданских воздушных судов на беспилотные воздушные суда с максимальной взлетной массой более 30 кг.
В рамках совершенствования государственного контроля (надзора) в области использования воздушного пространства принято постановление Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2017 года №182 «О внесении изменений в Федеральные правила использования воздушного пространства Российской Федерации», определившее условия применения воздушных судов и беспилотных летательных аппаратов над населенными пунктами, уточнившее процедуры использования воздушного пространства и взаимодействия уполномоченных органов в целях прекращения нарушения порядка использования воздушного пространства Российской Федерации.
Для обеспечения контроля за уровнем подготовки внешних пилотов беспилотных воздушных судов (внешний пилот) приказом Минтранса России от 3 ноября 2016 года № 312 «О внесении изменений в Перечень специалистов авиационного персонала гражданской авиации Российской Федерации, утвержденный приказом Минтранса России от 4 августа 2015 года № 240» внешние пилоты отнесены к специалистам авиационного персонала, в отношении которых действуют требования законодательства о наличии профессиональной подготовки и свидетельств, выданных Росавиацией, приказов Минтранса России.
Постановлением Правительства РФ от 9 февраля 2017 года № 158 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 6 августа 2013 года № 670 установлены требования к порядку проверки кандидатов на получение свидетельства внешнего пилота.
В июле 2017 года вступит в силу новая редакция статьи 33 Воздушного кодекса Российской Федерации, уточняющая требования к государственному учету и регистрации БПЛА.
– Каковы результаты работы вашего подразделения в данной области?
– В соответствии с положением об управлении мы осуществляем функции надзора за исполнением законодательства и, как вы выразились, в данной области. За 2015 год нашими инспекторами на основании материалов, поступивших из органов прокуратуры, ФСБ и МВД, возбуждены пять административных дел по нарушению правил использования воздушного пространства беспилотными летательными аппаратами. За 2016 год количество таких нарушений возросло до 22. За первый квартал 2017 года выявлены уже семь правонарушений при их использовании, что явно вызывает нашу озабоченность.
В целях реализации положений Федерального закона № 294 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» с изменениями, вступающими в силу с 1 января 2018 года, о переходе на риск–ориентированную модель проведения контрольно–надзорных мероприятий и исполнения проекта Федеральной службы по надзору в сфере транспорта «Совершенствование контрольно–надзорной деятельности в сфере транспорта в Российской Федерации», а также в соответствии с поручением Аппарата Правительства РФ мы проводим публичное обсуждение результатов правоприменительной практики территориального органа Ространснадзора по ЦФО.
– В чем преимущества риск–ориентированной модели?
– Она нацелена на совершенствование контрольно–надзорной деятельности и повышение эффективности в соответствии с приоритетным проектом реформы контрольной и надзорной деятельности проектного комитета по основному направлению стратегического развития Российской Федерации на период до 2024 года.
Суть ее в том, что общая стратегия деятельности подразделений Ространснадзора строится по иному принципу и носит упредительно–профилактический характер. Соответственно, данная модель определяет параметры планирования и проведения контрольно–надзорных мероприятий службы.
Характерными особенностями для Центрального федерального округа остаются самый высокий уровень развития транспортной инфраструктуры и самая высокая плотность аэродромной сети.
Существенное влияние на результаты деятельности нашего управления оказало выполнение требований Правительства РФ, направленных на снижение нагрузки на малый и средний бизнес.
Вместе с тем возросло количество дополнительных контрольно–надзорных мероприятий в ЦФО в связи с подготовкой к проведению Кубка конфедераций 2017 года и Чемпионата мира по футболу 2018 года.
Здесь необходимо отметить сохранение достаточно высокого уровня авиационных происшествий на воздушном транспорте в ЦФО: 2015 год – 5 катастроф + 5 аварий, 2016 год – 4 катастрофы + 8 аварий, 2017 год – 1 катастрофа + 1 авария.
По другим видам транспорта наблюдается значительное увеличение объема информации от ФКУ «Организатор перевозок»
г. Москвы в части непредставления и несоблюдения сроков представления сведений о пассажирах и персонале транспортных средств в централизованные базы данных (ФГУП «ЗащитаИнфоТранс»). Так, в I квартале 2016 года в управление поступили 28 обращений, в 2017–м уже – 41. Каждое из них рассматривается в установленном порядке.
– Статистика указывает на рост и числа нарушений, и количества сигналов.
– Я бы согласился с вами, если бы не одно но. Приведенные статданные отталкиваются, по сути, от нулевой базы. Отсюда и относительно высокий рост. Между тем основные показатели результатов нашей деятельности имеют положительную динамику при снижении общего количества проведенных контрольно–надзорных мероприятий (КНД). Например, количество плановых проверок в 2017 году уменьшилось на 60% в сравнении с 2016–м и на 70% в сравнении с 2015 годом. Внеплановых проверок проведено почти на 10% меньше. Вместе с тем показатели административного воздействия на нарушителей возросли в 1,7 раза.
Пользуясь случаем, отмечу, что в плане контроля за соблюдением законодательства по обеспечению транспортной безопасности сохраняется недостаточное внимание со стороны руководителей организаций к проведению категорирования объектов, оценке их уязвимости, а также к разработке планов транспортной безопасности (более чем в 30% проверяемых организаций на поднадзорной территории).
Имеют место уклонения субъектов транспортной инфраструктуры от проверок путем изменения сведений о регистрации предприятий (изменение форм собственности, адреса, наименования юридических лиц и невнесение соответствующих данных), передачи или продажи транспортных средств. Таковых в 2016 году было 13 случаев, в 2017–м – один.
В настоящее время в большинстве субъектов транспортной инфраструктуры не созданы легитимные подразделения транспортной безопасности, на что заострялось внимание в ходе отмеченного выше заседания правительственной комиссии.
– Судя по всему, надзорной службе предстоит большая работа. Какие первостепенные задачи стоят перед ней?
– Основная задача – своевременное и быстрое реагирование на проявления негативных моментов в деятельности организаций транспортного комплекса, правильное определение причин, приведших к сбоям в их работе и грамотное воздействие на субъекты надзора, направленное на предупреждение, выявление и пресечение нарушений транспортного законодательства. Степень ее выполнения и является определяющим критерием в оценке нашей работы.
Если говорить о конкретных задачах, то в их числе назову такие, как внедрение риск–ориентированного подхода к планированию и проведению контрольно–надзорных мероприятий; систематизация, сокращение и актуализация обязательных требований; внедрение системы профилактики нарушений; автоматизация контрольно–надзорной деятельности); внедрение системы оценки результатов КНД; снижение уровня коррупционных проявлений; развитие кадрового потенциала; повышение качества реализации контрольно–надзорных полномочий на региональном уровне и ряд других, не менее важных.
Мы ожидаем и соответствующие результаты от внедрения реформ. В частности, это снижение смертности, уменьшение материального ущерба, снижение нагрузок на бизнес, достижение общей эффективности контроля и надзора, создание единой централизованной системы управления.
– Все это потребует изменения нормативной базы…
– Да, прежде всего доработки федерального закона № 294. Внедрение с 1 января 2018 года риск–ориентированного подхода при планировании КНД сопоставимо со стратегическими целями совершенствования этой деятельности и повышения уровня безопасности в транспортном комплексе. Реализация проекта позволит снизить ущерб охраняемым законом ценностям, который потенциально мог бы иметь место в результате нарушения устанавливаемых законом требований и создания условий для повышения вероятности авиационных происшествий. Произойдет также снижение рисков совершения правонарушений и авиационных происшествий в целях повышения защищенности охраняемых законом ценностей и улучшения исполнительской дисциплины подконтрольными лицами. Уменьшатся административное давление и административные издержки подконтрольных лиц, осуществляющих финансово–хозяйственную деятельность, за счет оптимизации контрольно–надзорных механизмов и фокусирования на наиболее опасных зонах. В то же время произойдет концентрация материальных, трудовых, финансовых ресурсов в системе государственного контроля на наиболее проблемных областях для повышения экономической эффективности при исполнении контрольной функции уполномоченным органом. Прогнозируются и другие положительные результаты.
Для решения существующих проблемных вопросов, позволяющих максимально полно реализовать потенциал низовых звеньев надзорной службы, по нашему мнению, необходимо и далее повышать уровень взаимодействия с органами исполнительной власти, государственными и коммерческими структурами, осуществляющими транспортную деятельность, и общественностью.
Беседу вел
Шамиль БАЙБЕКОВ
