О проблемах использования воздушного пространства и аэронавигационного обслуживания.
Особая папка
На заседание коллегии руководитель Ространснадзора Виктор Басаргин пришел с достаточно пухлой черной папкой с надписью «Государственная комиссия по надзору за безопасностью полетов воздушных судов при Совете Министров СССР».
– Уже тогда была выстроена определенная система работы, – сказал он. – Сегодня, по прошествии достаточно длительного времени, мы во многом живем в том законодательном и правовом поле, которое было определенно с точки зрения безопасности полетов еще в 60–70–е годы прошлого века.
Сегодня нельзя не заметить, как бурно развиваются авиация общего назначения, частная и коммерческая, легкие летательные аппараты, таковые же с внешним управлением. Отсюда растет интенсивность использования воздушного пространства. К сожалению, сегодня в целом по стране это делается нередко несанкционированно.
Практически ежедневно в Ространснадзоре отмечаются нарушения авиационной безопасности, что приводит к серьезным материальным потерям, угрозам безопасности полетов гражданской авиации, несанкционированным проникновениям на охраняемые объекты.
В ходе расследования порой выясняется, что воздушное судно не зарегистрировано, пилот не имеет прав на управление, без уведомительных и без разрешительных характеристик использует воздушное пространство, нарушает все навигационные правила, что в конце концов приводит к гибели людей и серьезному материальному ущербу.
Чтобы навести в этих вопросах порядок, и состоялась коллегия с повесткой дня «О соблюдении требований воздушного пространства и аэронавигационного обслуживания». С докладом выступил заместитель руководителя Ространснадзора Владимир Черток.
Паспорт с семью направлениями
Он отметил, что основные усилия в прошедшем году были направлены на обеспечение безопасности полетов за счет достижения ключевых целей, заявленных в публичной декларации Ространснадзора, путем повышения эффективности государственного надзора, оптимизации организационно–штатной структуры, открытости работы службы и снижения контрольно–надзорной нагрузки на законопослушные субъекты авиационного бизнеса.
Сегодня Ространснадзор работает в условиях быстрой реализации государственной приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности». Эта реформа осуществляется по семи направлениям в соответствии с паспортом ведомственного приоритетного проекта службы «Совершенствование контрольной и надзорной деятельности в сфере транспорта в Российской Федерации», утвержденным 21 февраля 2017 года. Целевая задача, поставленная перед надзорными органами, касается трех базовых показателей. Это снижение количества погибших и пострадавших в авиапроисшествиях, а также снижение материального ущерба.
В настоящее время идет активное плановое ежеквартальное проведение центральным аппаратом и территориальными управлениями Ространснадзора публичных обсуждений результатов правоприменительной практики в области надзора за обеспечением безопасности полетов. Это новое направление. Вместе с тем продолжается работа по переходу на риск–ориентированную модель, которая предполагает дифференцированный подход к планированию и проведению проверочных мероприятий в зависимости от степени риска причинения вреда жизни и здоровью граждан.
Риск–ориентированный подход должен привести к повышению эффективности расходования ресурсов на функционирование территориальных органов службы, а также сосредоточить усилия инспекторского состава государственного надзора на наиболее значимых направлениях.
Одно из таких направлений – аэронавигационное обслуживание (АНО) и использование воздушного пространства (ИВП). Что такое аэронавигационное обслуживание? Это все, что относится к организации и обслуживанию воздушного движения. Это и радиотехническое обеспечение полетов, и авиационная электросвязь, и предоставление аэронавигационной и метеорологической информации, и авиационный поиск и спасание. И все это должно предоставляться на всех этапах полета воздушных судов.
Главным предприятием в Российской Федерации, осуществляющим аэронавигационное обслуживание пользователей воздушного пространства, является ФГУП «Госкорпорация по ОрВД», которая обеспечивает свыше 900 воздушных трасс и организует почти 1,5 млн полетов. При этом одновременно под диспетчерским управлением могут находиться более 1000 воздушных судов.
В настоящее время в сфере надзора за ИВП и АНО в Российской Федерации осуществляют деятельность свыше 1300 юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В эту же команду входят и владельцы зарегистрированных в установленном порядке воздушных судов, эксплуатанты авиации общего назначения, структура аэропортов, посадочных площадок и вертодромов.
В контрольно–надзорную деятельность Ространснадзора включены также предприятия и организации, предоставляющие аэронавигационную информацию, авиаметеорологическое обслуживание (АМО) гражданской авиации, а также объекты, осуществляющие деятельность в сфере авиационно–космического поиска и спасания.
Что показали проверки
Все эти субъекты рассредоточены по всей стране. И для того чтобы осуществить этот вид контроля, нужно перестраивать систему, чтобы было разумно, логично и эффективно.
С 2012 по 2016 год центральным аппаратом госавианадзора и его территориальными управлениями проведены более 200 плановых и 120 внеплановых проверок организаций, осуществляющих деятельность в сфере ИВП и АНО.
В ходе этих контрольно–надзорных мероприятий выявлены свыше 1350 нарушений воздушного законодательства. И в соответствии с КоАП РФ за этот период за нарушения установленных требований по безопасности полетов Ространснадзором были выписаны свыше 1600 постановлений о привлечении к административной ответственности должностных лиц, индивидуальных предпринимателей, физических лиц, юридических лиц на общую сумму свыше 81 млн руб.
В сфере предоставления метеорологической информации Ространснадзором были проведены 42 проверки, выявлены 99 нарушений.
Проверки предприятий, предоставляющих пользователям аэронавигационные данные и аэронавигационную информацию, показали, что поставщики исходных аэронавигационных данных и информации для последующего опубликования в АИП России не в полной мере выполняют установленные требования, особенно в части соответствия установленным форматам аэронавигационных данных и своевременного представления изменений для опубликования.
С 2012 года ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» учтено около 1200 нарушений порядка ИВП воздушными судами.
Остается также высоким количество нарушений правил и порядка ИВП владельцами и пилотами незарегистрированных воздушных судов, в том числе индивидуальными предпринимателями, частными владельцами и представителями новой генерации – внешними пилотами, управляющими беспилотными летательными аппаратами (БПЛА).
Так, если в 2012 году не было зафиксировано ни одного нарушения порядка использования воздушного пространства внешними пилотами БПЛА, то в период с 2013 по 2016 год зафиксированы 46 нарушений, а за полгода 2017 года уже зафиксированы 24.
Динамика роста нарушений порядка ИВП с применением БПЛА требует безотлагательного решения на государственном уровне и в части государственного регулирования полетов малой авиации. Воздушные суда частных владельцев и физических лиц, беспилотные авиационные системы, дельталеты, парапланы, воздушные шары, внешние пилоты, управляющие беспилотными летательными аппаратами, потенциально представляют угрозу полетам воздушных судов. Особенно когда они осуществляют полеты в районе аэродромов, пересекают глиссады ВС и, естественно, могут представлять собой объекты, используемые с целью совершения актов незаконного вмешательства вплоть до террористической угрозы.
Предложения по дополнению КоАП РФ новой статьей по изъятию или блокированию летательных аппаратов при нарушении ими запретных зон, зон ограничения рассматриваются в установленном порядке.
Продолжается ежегодный значительный рост авиационных происшествий с воздушными судами авиации общего назначения (АОН). Это говорит о том, что принятые меры законодательного регулирования и надзора за безопасностью в этой сфере недостаточно эффективны.
Системные нарушения
Ространснадзором в рамках реформирования контрольно–надзорной деятельности и подготовки к переходу на риск–ориентированную модель планирования определены ключевые, наиболее значимые риски в сфере ИВП и АНО, которые по результатам расследования авиационных происшествий и катастроф могли привести или приводили к человеческим жертвам. Намечены 16 типов наиболее значимых и массовых рисков в сфере использования воздушного пространства и аэронавигационного обслуживания. Вот лишь некоторые систематические нарушения обязательных требований.
Первое. Продолжаются полеты в зоне G без предоставления планов полетов в органы ОрВД, без уведомления органов ОрВД, при отсутствии аэронавигационного и метеорологического информирования.
Второе. Применение беспилотных воздушных судов производится также без предоставления плана полета и уведомления или разрешения на использование воздушного пространства.
Третье. Это массовые жалобы граждан на то, что осуществляются полеты воздушных судов АОН над населенными пунктами на малых высотах. Еще одна из важных позиций – это несанкционированное занятие взлетно–посадочных полос воздушными судами и автотранспортными средствами.
В 2016 году инспекторами управления транспортной безопасности и территориальных управлений государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности Ространснадзора были проведены 74 проверки соблюдения юридическими лицами обязательных требований, установленных нормативными правовыми актами, нормами и правилами в сфере авиационно–космического поиска и спасания, в том числе 59 плановых и 15 внеплановых проверок.
В ходе проведенных проверок юридических лиц осуществлен контроль (надзор) за готовностью к действиям при авиационных происшествиях трех региональных координационных центров поиска и спасания, 33 региональных поисково–спасательных баз, 59 служб поискового и аварийно–спасательного обеспечения в аэропортах.
В ходе проверок были выявлены свыше 400 нарушений обязательных требований в сфере авиационно–космического поиска и спасания, вынесены 72 инспекторских предписания об устранении нарушений.
Наиболее характерными нарушениями в сфере авиационно–космического поиска и спасания являются два. Это невыполнение требований по оснащенности региональных поисково–спасательных баз специальной техникой, аварийно–спасательным имуществом и снаряжением. Вторая позиция – это невыполнение установленных требований в части запрета допуска к непосредственному исполнению обязанностей сотрудников аварийно–спасательных и поисково–спасательных служб, не аттестованных на статус спасателя.
Инспектор – фигура ключевая
По результатам проверки Российской Федерации, проведенной комиссией ИКАО в рамках Универсальной программы ИКАО по проведению проверок организации контроля за обеспечением безопасности полетов по направлению аэронавигационного обслуживания, были даны рекомендации в части необходимости обеспечения достаточного количества персонала и подготовки государственных инспекторов Ространснадзора.
В соответствии с Планом корректирующих действий, утвержденным Минтрансом России и согласованным ИКАО, по направлению аэронавигационного обслуживания основным приоритетом является обеспечение Ространснадзора достаточным количеством персонала и обеспечение соответствующей подготовки и повышения квалификации государственных инспекторов Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (по направлениям деятельности: Правила аэронавигационного обслуживания; производство полетов воздушных судов Службы аэронавигационной информации; аэронавигационные карты; связь, навигация и наблюдения; авиационная метеорология.
Можно сказать, что в целях повышения эффективности исполнения должностных обязанностей федеральными государственными инспекторами Ространснадзора и его территориальных органов при осуществлении мероприятий по контролю (надзору) необходимо предусмотреть ежегодное целевое выделение средств из федерального бюджета на прохождение подготовки по разработанным и утвержденным программам с применением тренажерной подготовки.
Основными направлениями совершенствования контрольно–надзорной деятельности в сфере ИВП и АНО на ближайший период являются развитие информационной системы автоматизированного рабочего места (АРМ) инспектора, применение чек–листов при выполнении проверок, профилактическая работа по разъяснению требований законодательства в сфере ИВП и АНО, совершенствование воздушного законодательства, профессиональная подготовка инспекторского состава.
Есть ощущение, что тесное рабочее взаимодействие Ространснадзора с Минтрансом России, Росавиацией, ФГУП «Госкорпорация по ОрВД», Генеральной прокуратурой по обмену информацией, выявлению и установлению факторов – причин авиационных событий, связанных с ИВП и АНО, совершенствованию воздушного законодательства в этой области позволит обеспечить приемлемый уровень безопасности и выполнение в полном объеме корректирующих мероприятий по результатам проверки Российской Федерации, проведенной комиссией ИКАО.
Виктор ДМИТРИЕВ
КОМПЕТЕНТНОЕ МНЕНИЕ
Процесс непрерывный и постоянный
Заместитель министра транспорта РФ Валерий Окулов:
– При проведении проверки ИКАО обратила внимание на то, что система контроля/надзора, которая внедрена в РФ с участием Ространснадзора, не является типовой в мире. И поначалу инспекторы и специалисты, которые приезжают с ней знакомиться, относятся к этой системе настороженно. Но за две проверочные недели они успевают понять схемы организации надзорно–контрольных функций. И у них эта система не вызывает отторжения. Более того, такой подход наиболее точно соответствует стандартам ИКАО, поскольку в данном случае надзор и контроль не зависят от предоставления услуг.
Замечу, что работа по проверкам не заканчивается никогда, поскольку нужно постоянно формировать корректирующие действия. Переход ИКАО от системы проверок к постоянному мониторингу – совершенно естественный путь. Хочется надеется, что Россия будет одной из первых, кто перейдет на такую систему. контроля.
Об АОН и беспилотных системах. Макроэкономический авиационный тренд свидетельствует о том, что парк воздушных судов АОН по количеству никак не соответствует тому, что есть в мире. И он будет расти.
Тренд БПЛА совершенно очевидный. Идет активное внедрение всевозможных систем. К этому надо готовиться: обучать специалистов, участвовать в семинарах, программах, которые проводятся по линии ИКАО, других организаций, с тем чтобы соответствовать вызовам времени.
Обучение в авиации – процесс непрерывный и постоянный. Те предположения, которые прозвучали в конце доклада Владимира Чертока, касались именно подготовки инспекторского состава. Это обеспечивает работу службы, а что еще более важно – упрощает общение с пользователями воздушного пространства. Создание такой коммуникации и такого интерфейса нацелено на то, чтобы пользователи не убегали от Ространснадзора, а выстраивали систему взаимодействия.
Безусловно, самым востребованным здесь является риск–ориентированный подход. Необходимо создать карту инцидентов, авиационных происшествий, нарушений. У службы уже достаточно большая фактическая база. И это позволит сфокусировать, направить внимание на наиболее животрепещущие сложные проблемы.
