О необходимости реформирования пенсионной реформы.
Необходимость реформирования пенсионной системы России назрела давно: еще в 2012 году была принята Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы РФ.
Поэтому считать нынешнюю кампанию началом реформ было бы неправильно.
Что отличает сегодняшний этап, так это его широкое освещение в СМИ, обсуждение на всех возможных площадках. Стоит напомнить основные параметры: постепенное изменение пенсионного возраста – до 63 лет у женщин, до 65 лет – у мужчин. К 2024 году – индексация пенсий на уровне, превышающем официальный уровень инфляции, в результате к 2024 году средняя пенсия составит 20 тыс. руб. против 14 тыс. руб. нынешних.
Аргументы в пользу повышения пенсионного возраста известны. Это демографический разрыв: с одной стороны, на пенсию выходят граждане 60–х годов рождения, периода высокой рождаемости. А с другой стороны, начинают трудится молодые люди, рожденные в лихие 90–е, когда рождаемость была на спаде. Таким образом, пенсионная нагрузка на одного работающего, и так не маленькая, в перспективе будет только расти.
Не следует забывать и о мировой практике: практически во всех развитых странах, в том числе и в бывших союзных республиках, возрастной ценз выхода на пенсию выше, чем в России. Растут продолжительность жизни, ее качество – это общемировая тенденция, и мы в ее русле.
Если реформа перейдет в практическую фазу, то уже буквально в следующем, 2019 году рынок труда изменится – на пенсию не уйдут граждане соответствующих годов рождения. Но на рынок одновременно выходят молодые специалисты. И такая ситуация будет продолжаться не один год. Как быть: перераспределять потоки рабочей силы? Это проблема, которую нельзя пускать на самотек. Вопрос дискриминации в отношении лиц пожилого возраста, подпадающих под новый закон, при приеме их на работу требует контроля со стороны Минтруда, прокуратуры и т. д. А как быть с теми льготами, которые имели бы потенциальные пенсионеры, например, по налогам, по проезду? Получается, что несостоявшийся пенсионер теряет не только пенсию. А ведь есть еще льготные пенсии для определенных категорий занятых. Сохранится ли порядок их досрочного выхода на пенсию?
Какова будет структура новой пенсии – 3–уровневая, как прежде, или изменится?
Обсуждение предстоящей реформы активно шло в регионах, на площадках Общественной палаты, Совета по правам человека, в профсоюзных организациях различного уровня.
Конкретные параметры предстоящей системы будут корректироваться с учетом мнения всех заинтересованных сторон, а заинтересованными в реформе и ответственными за ее проведение являются практически все группы граждан. Вот и ТПП РФ на своей площадке провела «круглый стол» на тему «Как реформировать пенсионную систему в интересах устойчивого социально–экономического развития России». В обсуждении приняли участие представители Пенсионного фонда РФ, Федеральной службы занятости, Минтруда, РСПП, Госдумы РФ, Федерации независимых профсоюзов.
Мнение участников дискуссии по таким острым вопросам, как скорость перехода на новую систему, уровень предполагаемых пенсий, защита прав работников пожилого возраста, взаимоотношения между работниками и работодателями при заключении коллективного договора, политика в отношении негосударственных пенсионных фондов, естественно, не могло быть единым. Хотя сомнений в необходимости реформирования нет. Вопрос – как реформировать? Чтобы ответить на этот вопрос, необходимо проанализировать действующую систему и выяснить, что в ней было не так. А самое главное, выяснить, насколько действующая система не соответствует сегодняшним финансовым реалиям.
Какие условия должны обеспечить стабильность пенсионной системы? Так был поставлен вопрос в обзоре, который представили специалисты Ассоциации негосударственных пенсионных фондов. Как известно, в отличие от советской пенсионной модели, финансируемой госбюджетом, страховая система обеспечивается взносами работодателей и работниками. Задача по пенсионному обеспечению работников была разделена между Пенсионным фондом РФ и негосударственными пенсионными фондами. Так что же не удалось действующей трехуровневой пенсионной системе, состоящей из государственных, страховых и социальных пенсий; накопительной и добровольной пенсий? Прежде всего, это касается размера пенсий – коэффициент замещения стабильно ниже 40% утраченного заработка при средней зарплате. Этот уровень не сопоставим с международно признанными методологическими принципами.
Средний размер назначенной пенсии с учетом единовременной денежной выплаты сократился с 1,765 величины прожиточного минимума пенсионера в 2012 году (год утверждения стратегии) до 1,533 в 2016 году.
Введен мораторий на уплату страховых взносов на формирование накопительной пенсии в рамках пенсионной реформы, что противоречит положению стратегии. При этом предусмотренная оптимизация льгот на уплату страховых взносов для отдельных страхователей не производится. Также приостановлена индексация пенсий работающим пенсионерам, что уже является нарушением страховых принципов и возвращает пенсионную систему к советской модели.
Общая численность участников по негосударственному пенсионному обеспечению (основную долю которых составляют участники корпоративных пенсионных программ) с 1 января 2013 года по 31 марта 2018 года сократилась с 6,8 млн человек до 6,2 млн человек, то есть на 13%. Активно участвуют в программе государственного софинансирования пенсии ежегодно всего лишь порядка полумиллиона человек. Средняя величина средств, сформированных в рамках этой программы с учетом софинансирования со стороны ФНБ и работодателя, составляет менее 10 тыс. руб. на участника.
Не разработаны и нормативно не закреплены определения ряда таких используемых в стратегии важнейших понятий, как «социально приемлемый уровень пенсионного обеспечения»; «приемлемый уровень пенсии для среднего класса»; «приемлемый уровень страховой нагрузки на субъектов экономической деятельности»; «эффективность накопительной составляющей пенсионной системы». А если показатель не определен, то какой смысл в его установлении и достижении?
За годы реализации стратегии возросли риски для каждого из участников пенсионной системы: демографический риск, риск бюджетной системы, риск повышения фискальной нагрузки на работодателей и индивидуальных предпринимателей, риск бедности для работника после достижения пенсионных оснований, а также риск невыполнения ожиданий клиентов и учредителей в отношении негосударственных фондов. Некоторые риски, к сожалению, реализовались.
Так, демографический риск реализуется через старение населения и увеличение доли пенсионеров. Данные Росстата и Минэкономразвития России показывают, что коэффициент поддержки (соотношение занятых в экономике и пенсионеров) с 2008 года снизился с величины 1,84 до 1,65, а к 2020 году достигнет уровня 1,59.
Риски бюджетной системы повышаются из–за дефицита страховых взносов на финансирование страховой пенсии и его покрытия из федерального бюджета, как в советской модели. По итогам 2017 года данный дефицит оценивается в 2,2 трлн руб., или 34% от расходов ПФР, а объем трансферта в ПФР – в 13% из 16,7 трлн руб. расходов федерального бюджета (диаграмма). Без трансферта размер средней страховой пенсии упал бы с 13–14 тыс. руб. до 8–9 тыс. руб. – уровня прожиточного минимума пенсионера.
В 2013 году эти риски реализовались в виде переноса всего тарифа страховых взносов в пользу страховой пенсии, в 2015 году – в виде частичной индексации страховой пенсии (на 4% вместо 12,91%), а в 2016 году – через прекращение корректировок пенсионных выплат работающим пенсионерам. В результате роль страховых принципов в пенсионной системе была значительно снижена.
С учетом взятых Правительством Российской Федерации на себя обязательств по обеспечению роста реальных доходов и зарплат жителей России в 2018–2020 годах потребуется индексация пенсий в системе ПФР темпами выше инфляции.
Риск повышения фискальной нагрузки на работодателей и индивидуальных предпринимателей реализовывался в 2013 году из–за поднятия базы для расчета взносов индивидуальных предпринимателей с одной до двух МРОТ и ускоренного повышения предельной величины страховых взносов с учетом повышающих коэффициентов. Для повышения бюджетной устойчивости планируется повышение общей ставки НДС с 18% до 20%. Снижение дефицита возможно также за счет повышения основного тарифа страховых взносов с текущих 22% до 34%. Однако это может повлечь рост теневой занятости в секторе экономики, которая уже достигает 39% ВВП, или 33,6 трлн руб.
Риск бедности для работника после достижения пенсионных оснований связан со снижающимся коэффициентом замещения пенсией.
Международная организация труда (МОТ) для оценки соответствия пенсии утраченным доходам рекомендует применять норму минимального коэффициента замещения на уровне не ниже 40% от утраченного заработка. В России в настоящее время нет как официально утвержденной методологии, так и общепринятого подхода по расчету коэффициента замещения.
Расчеты же показывают, что норма отечественного солидарного коэффициента замещения стабильно находится на уровне ниже 40%, по прогнозу 2018 года – 33% (диаграмма). При этом Научно–исследовательский финансовый институт прогнозирует его снижение к 2030 году до 23%.
Результаты расчетов Банка России также свидетельствуют, что в случае индексации на размер инфляции покупательная способность пенсий будет сохраняться, но при заложенном во всех сценариях предположении о росте реальной заработной платы коэффициент замещения страховой пенсии будет снижаться. В связи с этим положение пенсионеров относительно работающего населения при неизменных прочих условиях будет ухудшаться.
Существующая конфигурация страховой распределительной системы для высококвалифицированных работников, размер заработной платы которых значительно выше среднего по стране, невыгодна. Причина – установленная предельная база для начисления страховых взносов, выше которой заработки не влияют на будущую страховую пенсию. С 2002 до 2021 года страхуемый заработок постепенно повышается с 1,2 до 2,3 от средней заработной платы, но не выше. И наоборот, для лиц с низким уровнем легальных доходов текущая ситуация становится выгодной, что развивает соответствующее отношение к личному пенсионному обеспечению.
Таким образом, действующая пенсионная система не обеспечивает международно признанных норм минимального уровня пенсионного обеспечения, сохраняет высокую зависимость уровня пенсионного обеспечения от состояния бюджетной системы, не формирует ресурсы для социально–экономического развития, создает риски неустойчивости материального положения текущих и будущих пенсионеров, то есть генерирует бедность после прекращения трудовой деятельности.
Сочетание вышеописанных рисков создает явные предпосылки для изменения текущей конфигурации пенсионной системы посредством активизации накопительного компонента. Решить поставленную Президентом России задачу радикального сокращения бедности и поднятия благосостояния пенсионеров, а также обеспечить устойчивость бюджетной системы и развить институт внутренних долгосрочных инвестиций без этого невозможно.
В эффективной пенсионной системе заинтересовано все общество – работники, экономика, государство. У каждой стороны свои интересы, но они должны не противоречить друг другу, а дополнять.
Гражданам система должна быть понятна. Она должна быть стабильна. Уровень пенсий должен соответствовать трудовому вкладу и обеспечивать достойную жизнь, а не только прожиточный минимум. Экономика должна быть уверена в посильности страховых взносов, иначе от них будут уходить. Пенсионеры должны оставаться активными потребителями товаров и услуг. Для государства важна устойчивость системы как фактор социальной стабильности.
Одновременно важно снижать трансферты из бюджета в ПФР.
Структура пенсионной системы должна соответствовать многообразной социальной структуре общества, но при этом обеспечивать главную цель – приемлемую норму замещения утраченного дохода каждого конкретного работника.
Многоуровневый характер пенсионной системы сохранится, но акценты в ее структуре должны сместиться в сторону пенсий накопительных и так называемых добровольных. Кстати, такая практика является международной, если мы хотим соответствовать этим стандартам.
Итак, сохраняются государственные пенсии, обеспечивающие минимальный уровень жизни для лиц, не накопивших пенсионных прав. К ним же относятся пенсии лиц, по роду деятельности, находящиеся вне страховой системы (например военнослужащие).
Страховая пенсия предназначена для обеспечения замещения утраченного дохода граждан с низким и нижне–средним уровнем заработной платы.
Накопительная пенсия – это своего рода форма государственно–частного партнерства, позволяющая, с одной стороны, снизить будущие обязательства страховой системы. А с другой – увеличить как пенсионное обеспечение граждан, так и совокупные доходы бюджетов и государственных внебюджетных фондов за счет инвестиций в народное хозяйство, рост ВВП и налоговой базы. Индивидуальный пенсионный капитал (ИПК) интересен для наемных работников, утраченная заработная плата которых компенсируется страховой пенсией ниже международно признанных норм, а также для наемных работников, которые не могут сформировать адекватные пенсионные права в страховой системе из–за предоставленных работодателям льгот по уплате пенсионных взносов. Также ИПК интересен для граждан, формирующих пенсионные права вне страховой системы и желающих повысить размер своих будущих пенсий.
Досрочное негосударственное пенсионное обеспечение (НПО) выполняет функцию источника доходов для работников, занятых на вредных производствах, в период между окончанием работы на вредных производствах и достижением общеустановленного пенсионного возраста.
НПО в рамках корпоративных программ позволяет привлечь и закрепить квалифицированных работников в обмен на компенсацию после завершения трудовых отношений. В отличие от заработной платы и иных социальных выплат, представляет собой вознаграждение за весь период сотрудничества и предполагает исполнение встречных обязательств работника с момента поступления на работу в организации до выхода на пенсию.
Индивидуальное НПО предназначено для самозанятого населения, либо освобожденного от уплаты взносов в страховую солидарную систему (личные подсобные хозяйства), либо уплачивающего взносы по установленной государством фиксированной сумме, исключающей саму возможность формирования адекватных утраченному заработку пенсионных прав в страховой системе (плательщики ЕНВД, лица свободных профессий).
По мере развития рыночных отношений доля государственных и страховых пенсий как своего рода пособий для поддержания минимального жизненного уровня будет снижаться. Речь, разумеется, не идет о пенсиях по инвалидности, пенсиях тех групп граждан, которые в силу специфики своей деятельности находятся вне страховой системы. В продолжении трудовой деятельности работник должен быть заинтересован прежде всего экономически.
Пенсии должны зарабатываться. Пенсионные деньги должны работать на благо общества, прежде всего, как «длинные деньги». А у будущего пенсионера должна быть полная уверенность, что его накопленная пенсия не пропадет вместе с каким–нибудь горе–финансистом, ее не «съест» инфляция и т. д.
Если повышение пенсионного возраста считать количественным фактором, то изменение самой идеологии пенсионной системы – это фактор качественный. Только их сочетание обеспечит должный эффект. И пенсионный период будет называться не дожитием, а временем обеспеченной и интересной жизни.
Ирина ПОЛЯКОВА,
обозреватель «ТР»,
кандидат
экономический наук
