Проблемы госзакупок систематизировали.
Тема госзакупок не перестает быть актуальной для дорожной отрасли, и «ТР» регулярно возвращается к этой теме из–за ее злободневности. Еще одним «штрихом к портрету» текущей ситуации стало недавнее исследование, проведенное специалистами Высшей школы экономики (ВШЭ) под названием «Регламентированные закупки в России: как повысить стимулирующую роль расходов бюджетов и регулируемых компаний». Эта работа – результат всех исследований на эту тему, проведенных ВШЭ за последние десять лет. Основной проблемой закупочной деятельности в России в документе названа негибкость самой системы регулирования госзакупок.
Бюджетные расходы и расходы контролируемых государством компании? достигают величины, равнои? трети ВВП России. Это вдвое выше аналогичного показателя для стран ОЭСР. Из контролируемых государством расходов треть (более 8 трлн руб. по итогам 2019 года) составляют расходы распорядителеи? государственного бюджета и две трети (более 23 трлн руб.) – компании?, находящихся под контролем государства. Масштабы подлежащих регламентации закупок делают правила их расходования важным фактором экономики. На конкурентном рынке отбор продавцов с более высокои? производительностью происходит в результате самостоятельных решении? покупателеи?. На рынке, где покупателем является государство, решение этои? задачи должны обеспечить правила и регламенты закупок.
Вот почему законодательство, регламентирующее закупки распорядителеи? бюджета и контролируемых государством компании? (Федеральные законы № 44 от 5 апреля 2013 года «О контрактнои? системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и № 223 от 18 июля 2011 года «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», на протяжении последних двадцати лет привлекает внимание экспертов. Все это время не прекращается критика деи?ствующеи? системы и разработка рекомендации? по улучшению отдельных ее компонентов («ТР», № 14 за 2020 год).
Суть проблемы
Однако значительная часть системы регламентированных закупок работает вхолостую, говорится в докладе. Дело в том, что Россия лидирует по числу электронных аукционов: в 2019 году для организации закупок по № 44–ФЗ их было проведено более 2 млн – это более чем в десять раз превышает число всех конкурентных процедур всех стран – членов Европеи?ского союза, прошедших через систему, аналогичную россии?скои? Единои? информационнои? системе в сфере закупок. При этом из конкурентных закупок, среди которых подавляющую долю занимает электронныи? аукцион, свыше половины признаны несостоявшимися. В соответствии с оценками группы Института анализа предприятии? и рынков НИУ ВШЭ средняя стоимость организации электронного аукциона для госзаказчика составляет 9 тыс. руб. Один миллион несостоявшихся электронных аукционов – это избыточные издержки распорядителеи? государственного бюджета на сумму 9 млрд руб.
Опросом, проведенным институтом в марте 2020 года, установлено, что средняя доля заказчиков при проведении конкурентных процедур, ориентированных на заключение договора с конкретным поставщиком, составляет от 41% до 51%. Эксперты говорят о «парадоксальных» показателях деятельности россии?скои? системы закупок по № 44–ФЗ: серьезный объем контрактов обслуживается грандиозным числом процедур, половина которых представляет собои? имитацию с самого начала. И объясняется это негибкостью самих норм № 44–ФЗ, которые искажают структуру используемых заказчиками процедур, приводят к избыточным затратам на их проведение, повышению цен, не дают возможности нормально решать проблемы качества, в ряде случаев провоцируют ограничения конкуренции и вынуждают участников системы манипулировать законодательными требованиями.
Издержки должны уравновешиваться выигрышами. Однако и тут похвастаться нечем. Показатель экономии в закупках по деи?ствующеи? методологии рассчитывается как разность между начальнои? максимальнои? ценои? контракта (НМЦК) и ценои?, по которои? контракт был фактически заключен. В разрезе всех закупок доля экономии в сумме контрактов, заключенных по
№ 44–ФЗ в 2019 году, составила около 4%. Эксперты, скорее, сомневаются в обоснованности НМЦК по большеи? доле контрактов, говорится в докладе. Сопоставление цен поставок с розничными ценами приводит к несколько более печальным результатам. В 2011 году общии? уровень цен в закупках бензина АИ–92 – то есть абсолютно стандартного продукта, – был на 3% выше, чем на розничном рынке.
Тотальный контроль
Косвенным свидетельством наличия проблем в сфере регламентации закупок являются многочисленные изменения в деи?ствующее законодательство и поток аналитических работ, адресованных проблемам закупок. Правила должны не только стимулировать конкуренцию между продавцами, но и максимально исключать возможности произвольных решении? распорядителеи? бюджета, отмечают авторы доклада. Нереалистичное стремление к полному исключению «человеческого фактора» (то есть возможности произвольных ситуативных решении?) – это отличительная особенность россии?ского законодательства о закупках. Оно исключает доверие распорядителю бюджета и не предусматривает никаких других инструментов обеспечения добросовестности, кроме внешнего контроля. Для сравнения: большинство систем закупок в других странах заточены на то, чтобы дать возможность распорядителю бюджета реализовать свои полномочия как можно лучше. Там не предполагается борьба с коррупцией. То есть с ней борются, но другими способами.
Таким образом, электронныи? аукцион лидирует в качестве способа закупок в России не потому, что это универсально предпочтительныи? способ отбора поставщика, а потому, что использование альтернативных способов закупки исключено или в значительнои? степени выхолощено. Комбинация ограниченного набора доступных процедур закупки, неспособности значительнои? части процедур учесть нестоимостные критерии отбора, невозможность менять условия договора в ходе исполнения контракта, невозможность вести предварительные переговоры в сочетании с неоднородностью закупок создает высокие издержки системы при сохранении слабои? ее способности стимулировать конкуренцию как таковую, подводят итог эксперты в своем исследовании.
Детализированная мелочная регламентация и вынужденно поверхностныи? контроль за соблюдением введенных правил создает серьезную проблему для расследования потенциальных нарушении? законодательства (не только № 44–ФЗ и № 223–ФЗ, но и, к примеру, налогового и антимонопольного законодательства). В расследованиях изначально добросовестные и недобросовестные заказчики становятся неотличимыми друг от друга. В результате неусыпныи? контроль со стороны регулятора ни в коеи? мере не помогает решению проблем, с которыми сталкиваются заказчики.
В серой зоне
Показательны результаты опросов в части возникновения различных проблем в системе госзакупок. Несмотря на тенденцию к предъявлению претензии? своим контрагентам (когда заказчики говорят о срыве сроков поставки, а поставщики ссылаются на выставление дополнительных требовании?, затягивание сроков приемки работ и их оплаты), обе стороны соглашаются в том, что самои? частои? проблемои? россии?скои? системы госзакупок является поставка некачественных товаров, работ и услуг. Ее отметили соответственно 64% заказчиков и 67% поставщиков. При этом больше половины (54%) поставщиков и 22% заказчиков отметили как часто встречающуюся ситуацию неформальных связеи? между заказчиком и поставщиком. Обе группы респондентов считают проблемой наличие сговора между поставщиками (33% заказчиков и 28% поставщиков).
Одним из распространенных способов решения проблем с качеством поставок выступает стратегия «заведомого выбора» – когда заказчик определяет поставщика еще до проведения закупки. При этом не только заказчики, но и поставщики признают, что такой выбор продиктован стремлением обеспечить поставки качественного товара и гарантированное исполнение контракта. На этом фоне добросовестные и недобросовестные деи?ствия участников закупок становятся почти неотличимы друг от друга, отмечают аналитики ВШЭ. В результате контроль со стороны регулятора не помогает решению проблем, с которыми сталкиваются заказчики.
Все эти цифры говорят о консервации проблем, накопившихся в системе закупок, а также о том, что сложившаяся система регулирования фактически выталкивает добросовестных участников закупок в «серую зону» – когда для обеспечения конечных содержательных результатов закупки они оказываются вынуждены переступать через формальные правила. Следствием этого становится большое число нарушении?, выявляемых в ходе проверок ФАС с последующим наложением штрафов.
Две альтернативы
Авторы доклада предлагают два варианта развития ситуации с госзакупками. Первая альтернатива – продолжить усиление контроля за соблюдением процедур, которые предотвращают масштабную коррупцию и воровство. Но надо понимать, что это будет происходить при краи?не высоких затратах на систему внутреннего мониторинга соблюдения закона и внешнии? контроль как добросовестных, так и потенциально недобросовестных участников рынка. При этом не надо забывать, что в этой логике политика в отношении государственных закупок развивается более двадцати лет, с момента принятия в 1997 году первого закона о регламентации государственных закупок. Результат мы видим.
Вторая альтернатива – признать, что принятыи? в России подход к построению системы закупок порождает слишком высокие трансакционные затраты. Эксперты ВШЭ предлагают систему, в центре которои? лежало бы несколько идеи? (которые сейчас не оспариваются нигде в мире, кроме России). Первая – о неоднородности объектов закупок, покупателей, условии? закупок и задач, которые решают конкретные закупки. Вторая – о принципиальнои? неполноте контрактов, которая оказывает тем большее влияние на решения участников, чем более объект контракта подвержен неопределенности. Третья – о том, что государственные компании имеют в своем арсенале не менее действенные инструменты воздействия на ответственных сотрудников, нежели внешний контроль, адресованный процедурам. Четвертая – о невозможности полного контроля и об ограниченности ресурсов на контроль, которые также следует размещать оптимально. Пятая – о том, что все действия, которые способствуют эффективному размещению ресурсов и снижению издержек, создают конкуренцию, а действия, которые издержки повышают, конкуренции не способствуют. Шестая – о том, что потери от коррупции, безусловно, нежелательны, но в конечном итоге потери от процедур, создающих дополнительные издержки, не лучше.
Людмила ИЗЪЮРОВА,
обозреватель «ТР»
