В межнавигационный период нужны облегченные требования
Сегодня разговор пойдет об основных проблемных вопросах в области обеспечения транспортной безопасности (ОТБ), с которыми сталкиваются субъекты транспортной инфраструктуры (СТИ) морского и речного транспорта.
Несовершенство законодательства в области ОТБ, а также отсутствие его гармонизации с нормативно-правовыми актами (НПА) других федеральных органов исполнительной власти, затрагивающими вопросы транспортной безопасности, существенно затрудняют процесс его реализации.
Не скрою, с некоторой долей оптимизма ожидал положительных результатов мероприятий «регуляторной гильотины» в области транспортной безопасности. К сожалению, ее роль попросту свелась к подготовке новых нормативных актов, необходимость издания которых вызвана принятием 270-ФЗ. Ничего из продекларированных целей «регуляторной гильотины» в новых нормативных актах по ТБ мы так и не увидели.
Самой актуальной проблемой для нас на сегодняшний день является требование по обеспечению ТБ на постоянной основе.
В Российской Федерации существуют объекты, функционирование которых носит ярко выраженный сезонный характер, а именно только в период пассажирской навигации, составляющей 4,5 месяца в году. После окончания навигации судозаходы на объект не производятся, деятельность по перевозке грузов, пассажиров, багажа, а также иная транспортная деятельность прекращается.
Все это время субъекты вынуждены нести огромную нагрузку по выполнению требований поддержания ТБ своих объектов на уровне навигации. В первую очередь это субъекты круизной морской отрасли, которые в условиях пандемии в течение практически двух лет (с октября 2019 года) были полностью лишены доходов.
В период навигации такая нагрузка является объективной и обоснованной, так как определяет не только безопасность пассажиров, но и степень защищенности от актов незаконного вмешательства (АНВ) транспортного комплекса в целом.
Вместе с тем вполне очевидно, что в межнавигационный период при отсутствии судозаходов и пассажиропотока можно предусмотреть облегченные требования, которые будут отличаться от тех, соблюдение которых обязательно в навигацию. При этом непрерывность соблюдения требований по транспортной безопасности должна сохраняться.
Учитывая заявления нашего головного ведомства о проводимой работе по сокращению затрат СТИ на транспортную безопасность без снижения уровня защищенности ОТИ, хотелось бы видеть повышение качества подготавливаемых нормативных актов, в том числе проработку с бизнес-сообществом нововведений в проектах документов.
Вступившее в силу постановление Правительства Российской Федерации от 08.10.2020 № 1638 «Об утверждении требований по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры морского и речного транспорта» повторяет действовавшее до этого постановление № 678. Причем ни на этапе согласования их проектов, ни в рамках работы межведомственной рабочей группы Минтранса наши предложения по внесению изменений в новые требования, не затрагивающие основополагающих принципов ОТБ, но значительно снижающие уровень бюрократизма в обязательных документах по транспортной безопасности, учтены не были.
Тем не менее мы не опускаем рук и совместно с Ассоциацией морских торговых портов продолжаем самым активным образом отстаивать свою позицию на заседаниях рабочей группы. Как говорится, вода камень точит. В общей сложности нами направлены более 30 предложений, и надо сказать, наши усилия не прошли даром. Это подтвердило последнее заседание рабочей подгруппы по совершенствованию законодательства и нормативно-правовых основ в области ОТБ. Разговор шел о результатах применения правоприменительной практики в целях уточнения и конкретизации применяемых терминов и формулировок. В том числе об устранении противоречий и дублирования, а также оптимизации порядка практического применения установленных правил и требований в сфере морского и речного транспорта межведомственной рабочей группы Минтранса России. Так вот, представителями министерства, Росморречфлота, а также Минэкономразвития и МВД России было поддержано большинство наших предложений. В частности, это гармонизация требований по ОТБ для объектов с ярко выраженным сезонным характером деятельности. Во-вторых, это гармонизация сроков представления на утверждение результатов ОУ (в течение пяти месяцев) для СТИ, осуществляющих закупки работ и услуг, в том числе в соответствии с Федеральным законом № 223-ФЗ (п. 5.16 требований). В третьих, это исключение обязательной процентовки проведения дополнительного досмотра объектов досмотра как в повседневной деятельности, так и при повышении уровней безопасности ОТИ (обращаю внимание, что указанное предложение будет касаться всех категорий ОТИ).
Кроме того, поддержаны наши предложения и в отношении Правил допуска на ОТИ (приложение к требованиям). Необходимо их перечислить.
1. Исключение из обращения на транспортный пропуск цвета автотранспортного средства и наименования должности лица, под управлением которого это транспортное средство будет находиться (п. 9).
2. Определено понятие «материальных объектов», для которых требуется оформление материального пропуска (п. 10), так как ранее в это понятие могло включаться все материальное: от ручки и мобильного телефона до одежды и иных личных вещей.
3. Исключение сведений о дате и месте рождения, жительства (регистрации), занимаемой должности и документе, удостоверяющем личность, из обращения на материальный пропуск (п. 12).
4. Исключение определения КПП как обязательного места выдачи разовых пропусков работникам ФОИВ (п. 14).
5. Исключение из обращения о выдаче материального пропуска сведений о лице, которому требуется оформить пропуск (фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, место жительства (регистрации), занимаемая должность, серия, номер, дата и место выдачи документа, удостоверяющего личность), так как указанные сведения представляются в обращении на выдачу личного пропуска и являются дублирующими (п. 16).
6. Исключение из оснований для аннулирования пропусков прекращения трудовых отношений и изменения перечня должностей работников юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в ЗТБ (п. 23).
Также обращено внимание на некорректность требований в пунктах 23 и 24 требований, касающихся обязанности СТИ по изъятию пропусков. По нашему мнению, указанное требование, как и требование об обязательном ношении пропусков на видном месте (п. 22), являются требованиями не к СТИ, а к физическим лицам, находящимся в зоне транспортной безопасности ОТИ. В связи с чем предлагалось перенести их в Требования по соблюдению транспортной безопасности для физических лиц, следующих либо находящихся на ОТИ или ТС, по видам транспорта, а также в зонах безопасности, установленных вокруг отдельных судов и (или) иных плавучих средств с ядерным реактором либо судов и (или) иных плавучих средств, транспортирующих ядерные материалы, объектов транспортной инфраструктуры, утвержденные постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2014 г. № 1208.
Совершенно очевидно, что с учетом возложения всей ответственность на СТИ целью таких требований является не совершенствование транспортной безопасности, а поиск «крайних» и определение виновных. Требования устанавливаются без проработки принципа и возможности их реализации. Сам факт того, что изъятие чего-либо является по отношению к физическим лицам насильственным действием, предполагает как минимум наличие у СТИ таких полномочий! Увы, их нет даже у подразделения транспортной безопасности (ПТБ). Тогда вопрос: в каких целях это было возложено на СТИ? Ответов нет.
Таким образом, если СТИ не имеет права изымать пропуска, то как он может реализовать требование уничтожения того, что в СТИ не было возвращено?
Мы предложили исключить требование к СТИ об изъятии пропусков и конкретизировать, что СТИ уничтожает аннулированные пропуска и пропуска с истекшим сроком действия, возвращенные в СТИ их владельцами.
В ближайшее время ожидается подписание протокола совещания, который будет обсуждаться на очередном заседании рабочей подгруппы. Мы настроены очень решительно и готовы отстаивать наши позиции при дальнейшем проведении оценки регулирующего воздействия, так как совершенно четко понимаем, что в соответствии с принципом «регуляторной гильотины» должны быть исключены как имеющая место избыточность требований, не влияющих на ОТБ ОТИ, так и их дублирование (различные интерпретации одного и того же положения).
Последнее, в частности, имеет принципиальное значение, так как одно нарушение, допущенное работниками досмотра ПТБ (к примеру, непредотвращение проноса запрещенного предмета), влечет за собой нарушение до 10 пунктов обязательных требований! Учитывая, что административная ответственность предусмотрена за нарушение хотя бы одного пункта, то такого рода «усиление веса» документа за счет дублирования и различных интерпретаций одного и того же требования считаем недопустимым.
Также хочу обратить внимание на юридический казус в отношении распределения ответственности за нарушения требований по ОТБ.
До настоящего времени законодательством Российской Федерации не предусмотрена ответственность за нарушение требований в области ОТБ ПТБ, установленным порядком привлеченных субъектами ТИ для защиты своих ОТИ. Вместо этого активно используется п. 1 статьи 4 Федерального закона «О транспортной безопасности», возлагающий всю ответственность за ОТБ на СТИ.
В надзорных органах сложилась такая правоприменительная практика, при которой за нарушения обязательных требований работниками ПТБ, привлеченного субъектом для защиты ОТИ от АНВ, к ответственности привлекаются субъекты транспортной инфраструктуры! Не созданного и не сформированного субъектом, а установленным порядком привлеченного ПТБ!!!
При этом никто не озаботился тем фактом, что при привлечении ПТБ субъект не имеет возможности транспортную безопасность обеспечить! Он может только организовать ее обеспечение.
А если ОТБ заключается в привлечении ПТБ для защиты объекта от АНВ, а также его оснащении всеми необходимыми инженерными и техническими средствами ОТБ, разработке всевозможных организационно-распорядительных документов, включая отчет о проведении оценки уязвимости и план ОТБ, то почему субъекты транспортной инфраструктуры привлекают к ответственности за нарушение порядка досмотра?
Циничность этой практики заключается в том, что при составлении предписания надзорные органы требуют провести работу по устранению причин нарушения, то есть сделать «работу над ошибками». А что устранять субъекту, который в данном случае ничего не нарушал? Субъектам предлагается что-то там «миксовать» с договором, включать регрессные иски в адрес ПТБ. Но это является не решением вопроса, а чистой воды «агонией» субъектов, чтобы получить какую-то компенсацию… Для нас это неприемлемо, так как никакая компенсация не сможет загладить имиджевые и репутационные потери.
На наш взгляд, указанное положение в законодательстве лишено всякого здравого смысла. Пора уже «отделить котлеты от мух» и привести требования к логическому смыслу и разграничить ответственность: обязанности СТИ и ПТБ. При этом предлагается внести дополнение в статью 4 Федерального закона «О транспортной безопасности», возлагающее соответствующую ответственность за обеспечение транспортной безопасности на ПТБ.
Тогда все станет на свои места, и субъекты будут отвечать только за то, что они в силах обеспечить согласно своим полномочиям, и ПТБ получат дополнительный стимул.
Александр ЕФИМОВ, директор по режиму и транспортной безопасности АО «Пассажирский
Порт Санкт-Петербург «Морской фасад»
Из выступления на форуме «Транспортная безопасность и технологии противодействия терроризму»
