Приоритеты господдержки

Транспортные проекты по темпам развития входят в число инфраструктурных лидеров. 

Инфраструктурный бум – именно так можно охарактеризовать основную тенденцию отечественной экономики сегодня. Жилищное и гражданское строительство, системы жизнеобеспечения, социальный и топливно–энергетический комплексы и, конечно же, транспорт – во всех этих сферах реализуются национальные проекты, направленные прежде всего на развитие соответствующей инфраструктуры.
Государство через бюджеты всех уровней, через Фонд национального благосостояния финансирует реализацию нацпроектов, но этих средств недостаточно, тем более что в условиях рыночной экономики разработаны и применяются различные механизмы привлечения внебюджетных средств.

Инфраструктурное меню

Линейка таких финансовых продуктов, объединенная программой так называемого инфраструктурного меню, широко используется в реализации транспортных проектов, которые по темпам развития входят в число инфраструктурных лидеров.
С момента принятия программы инфраструктурного меню в каждом ежегодном обращении к Федеральному собранию глава государства останавливался на теме финансирования инфраструктурных проектов.
Так, выступая 29 февраля 2024 года, Владимир Путин напомнил о программе инфраструктурных бюджетных кредитов (ИБК). Речь идет о бюджетных кредитах, которые выдаются регионам на 15 лет по ставке 3% годовых, на 2021–2025 годы распределен 1 трлн руб. таких кредитов. В 2024 году президент поручил списать две трети долгов регионов по бюджетным кредитам. Экономия составит около 200 млрд руб. ежегодно с 2025 по 2028 год. Но списать не просто так: глава государства поручил продлить программу и возвращаемые регионами средства заново направлять на выдачу ИБК, а их портфель с 2025 года наращивать не менее чем на 250 млрд руб. в год. Эти деньги должны быть направлены на поддержку инвестиций и инфраструктурные проекты на региональном уровне.
Федеральный проект «Инфраструктурное меню» – один из важнейших механизмов государственной поддержки регионов, содержащий набор инструментов, использование которых предполагает привлечение внебюджетных инвестиций дополнительно к выделяемому бюджетному финансированию. Это позволяет направить преимущественно возвратные средства на реализацию экономически эффективных и социально значимых проектов.
В декабре 2022 года было дано поручение предусмотреть дополнительное финансирование развития региональной инфраструктуры в размере 250 млрд руб., в том числе направить 50 млрд на поддержку инфраструктурных проектов четырех новых регионов страны. А в послании Федеральному собранию в 2023 году глава государства поручил увеличить объем ИБК еще на 50 млрд руб., которые должны быть потрачены на обновление общественного транспорта с использованием современных технологий. При этом особое внимание уделялось малым городам и сельским территориям. Именно транспортная инфраструктура находится в приоритете использования средств инфраструктурного меню.
Курирующим органом в сфере развития транспортной инфраструктуры является Минстрой России, а операторами инструментов меню – институты развития «ДОМ.РФ», «ВЭБ.РФ» и Фонд развития территорий (ФРТ). В целом работа выстроена таким образом, что достижение основных показателей проекта контролируется Минстроем в еженедельном режиме.
Инструменты меню постоянно совершенствуются. В 2022 году в рамках контрсанкционных мер были уточнены правила выдачи ИБК в части возможности корректировки проектов. Благодаря этому, если, например, у регионов возникают непредвиденные обстоятельства с поставками оборудования, они могли внести в проекты необходимые изменения. Кроме того, Минстрой помогает субъектам под один объект объединять разные источники финансирования и тем самым «упаковывать» сложные и дорогие проекты, которые ранее не могли быть профинансированы.

Инфраструктурные кредиты

Значимым инструментом «Инфраструктурного меню» с точки зрения привлечения внебюджетных инвестиций стали также инфраструктурные кредиты «ВЭБ.РФ» – государственной корпорации развития, обеспечивающей финансирование социально–экономических проектов. Одним из наиболее приоритетных направлений данного субсидирования являются региональные программы обновления городского транспорта.
Существенный вклад в реализацию транспортных проектов вносит и специальное подразделение «Инфраструктурные проекты» ФРТ. По итогам 2022 года было обеспечено кассовое освоение средств на уровне 99,6%, или свыше 249 млрд руб. из преду-
смотренных 250 млрд.
Получают финансирование со сниженной процентной ставкой субъекты Федерации по решению правительственной комиссии по региональному развитию. У региона должен быть проект, прошедший тщательную экспертизу и одобренный комиссией, и отсутствовать региональная задолженность выше 50%.
По указу президента часть коммерческих кредитов, превышающая размер доходов, а именно 25%, будет замещена бюджетными средствами. Срок погашения – 2029 год. Чем ниже задолженность, тем большая сумма будет выделена.
На первом этапе происходит конкурсный отбор проектов по нескольким пунктам:
– соотношение объема средств внебюджетного финансирования к заемным средствам – он не должен быть больше долга или равен ему;
– количество рабочих мест, которые проект создаст на каждый миллион руб.;
– соотношение поступления налоговых и неналоговых доходов – налоговые должны быть не меньше расходов на обслуживание долга;
– оценка градостроительного потенциала территории.

После детальной экспертизы Министерство строительства и жилищно–коммунального хозяйства РФ проверяет соответствие проекта всем признакам и полноту приложенных необходимых документов. После экспертизы министерство дает заключение. Далее проект отправляют в президиум комиссии по региональному развитию для принятия окончательного решения.
При использовании бюджетных средств необходимо соблюдение следующих правил: разделение бюджетов; обеспечение федерального казначейского сопровождения проекта; предоставление отчета каждый квартал, строго целевое использование средств.
В субъектах России с лета 2022 года началось фактическое освоение средств инфраструктурных бюджетных кредитов, направленных на развитие транспортной, социальной и инженерной инфраструктуры. Таким образом, буквально через два месяца после введения санкций начались строительные работы по 35 объектам в Пермском крае, Татарстане, Калужской области и других регионах.
Строительство дорожной инфраструктуры идет в Прикамье, где возводят один из ключевых объектов дорожной инфраструктуры – трассу ТР–53 протяженностью 8,7 км, которая соединит несколько микрорайонов с центральной частью Перми. Также проект предусматривает строительство транспортной развязки с мостом протяженностью 327 м, путепровода тоннельного типа, проездов, пешеходной части, установку освещения, фото– и видеофиксации, обустройство автобусных остановок.
В Республике Татарстан продолжается строительство четырехкилометрового участка Вознесенского тракта с двумя транспортными развязками, тремя подземными и одним надземным пешеходным переходом.
В Обнинске Калужской области за счет инфраструктурных бюджетных кредитов модернизируют общественный транспорт: в общей сложности к лету город получит 46 автобусов средней и большой вместимости.
Примером удачной реализации проекта с использованием кредитов может служить проект «Верхнепышминский трамвай» в Свердловской области, межмуниципальный трамвайный маршрут между Екатеринбургом и Верхней Пышмой. В дальнейшем в рамках концессионного соглашения планируется построить депо, которое позволит соединить трамвайной линией Екатеринбург и Среднеуральск.
С привлечением ИБК началась реализация таких проектов, как строительство метро в Нижнем Новгороде и метротрамвая в Красноярском крае и Челябинской области.
В Петербурге средства ИБК были направлены на строительство Витебской развязки ЗСД, а также на приобретение трамвайных вагонов для Горэлектротранса.
Витебская развязка является одним из проектировочных решений Западного скоростного диаметра и первым этапом перспективной Широтной магистрали скоростного движения – нового масштабного транспортного проекта Санкт–Петербурга.
В развитие темы кредитования с 2023 года российские регионы могут получить казначейские кредиты на опережающее финансирование крупных инфраструктурных проектов. Средства также предполагается направлять на проектирование, строительство, реконструкцию и капитальный ремонт дорожно–транспортных объектов.
Благодаря программе казначейских кредитов регионы уже сейчас получают опережающее финансирование на реализацию масштабных проектов. В 2023 году в 70 субъектов Российской Федерации были направлены кредиты в объеме 120,5 млрд руб., что позволило ускоренными темпами проводить работы на ключевых объектах дорожной инфраструктуры. Так, например, за счет опережающего финансирования через механизм казначейских кредитов в Ивановской области введут в эксплуатацию путепровод на автомобильной дороге Иваново – Родники в районе местечка Горино. Объект возводится по национальному проекту «Безопасные качественные дороги». Он является самым крупным из строящихся в регионе – его протяженность вместе с подходами составит 1,3 км. Автомобильная дорога в направлении Родников, Вичуги, Кинешмы – одна из самых загруженных трасс в регионе. Интенсивность движения транспорта здесь достигает 14 тыс. автомобилей в сутки. С развитием пригородного и скоростного железнодорожного сообщения на перегоне в районе местечка Горино увеличилось и количество поездов – более 50 составов в сутки. По расчетам специалистов, новое сооружение решит проблему транспортных заторов.
В Пензенской области в 2024 году благодаря программе казначейских кредитов на три года раньше завершится реконструкция улицы 40 лет Октября, которая также проводится по национальному проекту «Безопасные качественные дороги». Сейчас объект находится на заключительном, третьем этапе работ. Реконструкция дороги обеспечит кратчайший и максимально удобный маршрут перевозки грузов и пассажиров от аэропорта до выезда на автомобильную дорогу федерального значения Р–208 Тамбов – Пенза, минуя центр города, а также соединит три микрорайона – Тепличный, Кривозерье и Терновку. Благодаря расширению габаритов проезжей части и увеличению пропускной способности значительно повысится безопасность дорожного движения.
Росавтодором совместно с Минфином России и Федеральным казначейством на постоянной основе организован мониторинг доведения и использования кредитных средств. Кроме того, на сегодняшний день прорабатывается вопрос внесения изменений в перечень мероприятий опережающего финансирования, в том числе в части дополнительных предложений.
Казначейские кредиты выдаются на срок до 15 лет под 3% годовых. При этом основной долг субъекты начнут выплачивать только с третьего года пользования средствами.

Инфраструктурные облигации

Действенный механизм привлечения средств на развитие инфраструктуры – инфраструктурные облигации. Основными бенефициарами программы по использованию инфраструктурных облигаций являются регионы. Особенности российского бюджетного законодательства таковы, что у субъектов Федерации не так много способов для привлечения капитала за умеренные деньги. И для властей тех регионов, кто просчитывает долгосрочные эффекты для бюджета, облигации как инструмент финансирования востребованы.
Суть его в том, что власть и бизнес получают возможность развивать территории благодаря длинному и доступному финансированию.
Применение инфраструктурных облигаций в проектах государственно–частного партнерства очень выгодно, так как главным их преимуществом является низкая ставка – 4% годовых. Для сравнения: размещение классических облигаций от регионов страны на фондовом рынке обычно подразумевает доходность в 10–13% годовых. Поскольку нагрузка по обслуживанию этого долга в конечном итоге ложится на обычных налогоплательщиков, переход на инструмент с более дешевым фондированием оказывается в интересах каждого жителя страны.
Возможность зафиксировать процентную ставку на длительный период времени позволяет как регионам, так и инвесторам лучше планировать проекты и правильно распределять ресурсы. Облигации привлекательнее, чем привычные банковские кредиты или выпуск акций, так как инфраструктурные облигации не требуют резервирования капитала. Кроме того, механизм инфраструктурных облигаций позволяет рыночным инвесторам, которые готовы вкладываться в ценные бумаги, получить доступ к рынку финансирования инфраструктуры.
Важным преимуществом для региональных властей является и то, что им не нужно самостоятельно разбираться в тонкостях финансового регулирования и в оформлении всех бумаг. Правительству субъекта достаточно обратиться с заявкой в Единый институт развития «ДОМ.РФ», обозначив объекты инфраструктуры, которые необходимо построить. А дальше специалисты института развития сами проведут экспертизу проекта и рассчитают его экономическую эффективность, после чего проект уйдет на рассмотрение в Правительственную комиссию по региональному развитию в РФ.
После одобрения комиссией проекта, наступает этап его реализации. Для региональных властей также созданы максимально комфортные условия. Непосредственно выпуском ценных бумаг занимается «Специализированное общество проектного финансирования «Инфраструктурные облигации» (СОПФ) – стопроцентно дочерняя структура «ДОМ.РФ», которая взяла на себя наиболее сложные процедуры в подготовке и размещении облигаций. Именно СОПФ размещает облигации и полученные денежные средства направляет в регион. Такая система экономит значительные ресурсы, так как не требует от регионов вникать в нюансы выпуска инфраструктурных облигаций или проходить обучение по работе с новым финансовым инструментом. Субъекту останется сделать главное: построить требуемый объект.
Сконцентрировавшись на реализации проектов и на выборке денег, регион получит более быструю их оборачиваемость, что повысит эффективность самого проекта, включая работу с инфраструктурными облигациями.
Расширяется география использования инфраструктурных облигаций. Такие инструменты особенно востребованы сегодня на Дальнем Востоке. Лидером же по числу заявленных проектов является Центральный федеральный округ (32 проекта). Инфраструктурные облигации как финансовый инструмент, сочетающий в себе рыночные механизмы и господдержку, обеспечивают высокую эффективность: с их помощью на 1 руб. бюджетных средств привлекается 9 руб. из внебюджетных источников.
Об эффективности инфраструктурных облигаций как механизме финансирования крупных проектов можно судить по Самарской области. Средства, полученные от размещения инфраструктурных облигаций, предназначены для строительства объектов транспортного коридора «Европа – Западный Китай». Заем в размере 24,2 млрд руб. направлен на сооружение дороги протяженностью 100 км и моста через Волгу. Трасса позволит увести транзитный поток автомобилей в обход Тольятти, что улучшит качество жизни горожан и упростит передвижение между регионами России.
Раньше с помощью инфраструктурных облигаций можно было привлечь капитал только на реализацию инфраструктурных проектов, теперь за их счет можно закупить и подвижной состав – трамваи, троллейбусы и электробусы.
Так, 3 млрд руб. АО «ДОМ.РФ» направит Республике Чувашия на модернизацию инфраструктуры и обновление подвижного состава городского наземного электрического транспорта. Эта сумма предусмотрена в договоре, подписанном подразделением «Инфраструктурные облигации» АО «ДОМ.РФ» и Чувашским транспортным управлением минтранса Чувашии.
Обновление общественного транспорта за счет привлечения средств через инфраструктурные облигации предполагает, что на линии выйдут 92 новых троллейбуса, обеспечивающих надежное транспортное сообщение между Чебоксарами и Новочебоксарском.
Программа по обновлению общественного транспорта особенно важна с учетом стремительного развития Новочебоксарска, связанного с организацией Особой экономической зоны. Договор поставки первой партии троллейбусов будет заключен до конца года.
«ДОМ.РФ» с помощью механизма инфраструктурных облигаций направит более 5 млрд руб. на модернизацию транспортной инфраструктуры и обновление троллейбусного парка в столице Челябинской области. Компания–концессионер, реализующая проект «Челябинский троллейбус», уже получила первый транш по подписанному договору займа в размере 2,8 млрд руб.
Речь идет о закупке 168 троллейбусов, реконструкции троллейбусных депо № 1 и № 2, обновлении тяговых подстанций и прокладке новых контактных линий. Модернизация также коснется поселка АМЗ, микрорайона № 17, улиц Первой Пятилетки и Артиллерийской – локаций с наиболее активным жилищным строительством в Челябинской области. Первые средства, направленные «ДОМ.РФ», пошли на модернизацию контактной сети и тяговых подстанций, реконструкцию депо, авансирование закупки троллейбусов. Это будут машины нового поколения, сборка которых организована на производственной площадке на базе нового Челябинского завода городского электрического транспорта.

Что беспокоит Минфин и Минстрой

Инфраструктурное меню как динамичный механизм при всей своей важности и необходимости со временем нуждается в корректировке. При продлении программы инфраструктурных бюджетных кредитов правительство считает необходимым донастраивать ее механизм. В частности, планируется актуализировать подходы к отбору проектов из–за претензий к качеству их планирования.
Отмечаются и риски недостижения целевых показателей из–за частых корректировок проектов, что в итоге может привести к перераспределению средств.
Для оценки эффективности вложений в инфраструктуру планируется учитывать и списание иных бюджетных кредитов – высвобожденные средства Минфин России предлагает направлять поровну на модернизацию ЖКХ и инвестпроекты.
Вот что показали итоги использования ИБК на начало 2024 года: одобрено 325 ИБК на 2022–2025 годы, пока до регионов доведено более 500 млрд руб. Однако освоение этих средств регионами хоть и улучшилось, но все же вызывает нарекания. Так, на 1 марта 2024 года авансы составляют порядка 26% (то есть 74% средств «закрыто» актами выполненных работ). И это было бы хорошо, если бы не было авансов, которые тянутся с 2022 года, что составляет приблизительно 62 млрд руб. Это индикатор риска, свидетельствующий о том, что целевые показатели инвестпроектов могут не быть достигнуты.
Среди заявленных результатов программы – создание к 2040 году почти 500 тыс. рабочих мест, ввод 120 млн кв. м жилья, 10,6 трлн руб. инвестиций и 2,3 трлн руб. налоговых и неналоговых поступлений. По данным Фонда развития территорий, планы на 2022–2023 годы перевыполнены: введено 16,6 млн кв. м жилья (120% от плана), создано 98,4 тыс. рабочих мест (128%) и привлечено 1,7 трлн руб. инвестиций (119%). В зависимости от региона картина существенно отличается: 29 субъектов РФ не выполнили план по инвестициям, 23 – по рабочим местам. При невыполнении показателей Минфин будет предлагать сократить объемы поддержки и перераспределить лимиты в пользу более эффективных регионов.
На этом фоне федеральный центр беспокоит качество планирования проектов.
По данным Минстроя, в 2022–2023 годах очень много времени было потрачено на «перекидки» и «сдвижки» денежных средств. В 77 регионах поменяли заявки, к тому же в 2023 году было 300 корректировок проектов, что также сдвигает сроки и увеличивает риски невыполнения планов. В 2024 году, по данным Минстроя, пока из предусмотренных на ИБК 175 млрд руб. доведено 1,4 млрд руб., то есть менее 1%. С учетом продления программы ИБК Минстрой намерен актуализировать подходы к выбору и анализу проектов.
Эффективность вложений должна стать и условием списания иных бюджетных кредитов. Напомним, что президент поручил списать регионам две трети таких долгов. Минфин проработал основные параметры нового «прощения» долгов регионов, они обсуждаются на площадке правительства. Высвобожденные средства (около 1 трлн руб. на 2025–2028 годы) должны поровну направляться на коммунальную инфраструктуру и на новые инвестпроекты и их поддержку, включая компенсацию части вложений бизнеса в рамках инвестиционного налогового вычета. На случай отсутствия новых инвестпроектов обсуждается возможность направления средств на расселение аварийного жилья. При нецелевом использовании или недостижении целей придется возвращать деньги – в 2030–2039 годах равными долями. Допускают в Минфине списание долгов и ранее 2030 года – с 2026–го, если уже будут экономические эффекты от реализации профинансированных за счет высвобожденных средств проектов.
Так что с подачей заявок на кредиты, выпуск облигаций, обоснование проектов, в том числе транспортных, регионам следует поторопиться. Иначе деньги уйдут на другие цели.

Ирина Полякова, обозреватель «ТР», кандидат экономических наук