Система требует совершенствования

Эксплуатанты – за пересмотр механизма субсидирования авиаперевозок.

Субсидирование авиаперевозок между удаленными районами, где стоимость перевозок значительна для отдельных категорий граждан, остается единственным решением для поддержания приемлемого уровня и качества жизни населения, не допускающим его территориальной изоляции. Это основная социальная цель соответствующих дотаций, реализуемых на протяжении более чем 10 лет. Но есть и другие задачи, среди которых «раскатка» новых маршрутов до коммерчески рентабельных, повышение уровня авиаподвижности населения, укрепление межрегиональных связей… А в последнее время еще и стимулирование закупок отечественной авиатехники.

Авиасубсидиям – особое внимание

В существенно изменившихся условиях действующие программы субсидирования требуют доработки для максимизации их эффективности. По мнению специалистов, в условиях, когда программы субсидирования охватывают такое большое количество авиамаршрутов, как в России, необходимо учитывать разнообразие бизнес–моделей авиакомпаний, действующих в различных регионах страны. Также немаловажна оценка индикаторов действия субсидирования, выражающихся в первую очередь в динамике пассажиропотока.
«Сложно переоценить роль всех мер, принимаемых и государством, и бизнесом по обеспечению граждан нашей страны доступными билетами, – отметила руководитель отдела регулирования перевозок Департамента госполитики в области гражданской авиации Минтранса России Екатерина Сухарникова. – Это и ежегодная поддержка на федеральном уровне, и региональные программы поддержки, и скидочные программы, реализуемые перевозчиками самостоятельно».
Напомним: механизм субсидирования из федерального бюджета в целях обеспечения доступности воздушных перевозок был введен в 2009 году. Речь тогда шла о перевозке пассажиров с Дальнего Востока в европейскую часть страны и в обратном направлении. Субсидии предоставлялись авиаперевозчикам на возмещение недополученных ими доходов от осуществления воздушных перевозок с 1 апреля по 31 октября. Суммы дотаций из федерального бюджета были существенно скромнее нынешних. Например, в 2013 году на указанные цели было выделено только 1,35 млрд руб., а к 2023 году эта сумма была доведена до 30,4 млрд руб.
Сегодня в России действуют несколько программ субсидирования авиаперевозок пассажиров. Три из них основные, известны в обиходе по номерам правительственных постановлений.
Это программы по поддержке региональной маршрутной сети (постановление Правительства РФ № 1242), обеспечению доступности воздушных перево-
зок для наименее социально защищенных категорий населения (постановление Правительства РФ № 215) и осуществлению воздушных перевозок пассажиров по социально значимым маршрутам Дальневосточного федерального округа – фактически по поддержке единой дальневосточной авиакомпании (постановление Правительства РФ № 1172).
Существует и ряд других программ поддержки доступности перевозок, в том числе субсидирование лизинговых платежей авиакомпаний, субсидирование местных авиамаршрутов внутри отдельных регионов (региональные субсидии), плоские тарифы «Аэрофлота» на маршрутах в ДФО и Калининград и пр.
«За последние 6 лет суммарный объем субсидирования увеличился почти в 4 раза, благодаря чему в 1,5 раза увеличилось количество субсидируемых маршрутов и более чем в 3 раза – количество перевозимых по льготным билетам пассажиров. При этом особое внимание мы уделяем совместной работе с регионами по совершенствованию механизмов поддержки перевозок в центральную часть России из удаленных регионов, прежде всего с Дальнего Востока», – сказала Екатерина Сухарникова.
Так, начиная с 2021 года работает единая дальневосточная авиакомпания. Перечень субсидируемых маршрутов с момента ее создания увеличен почти вдвое – с 20 маршрутов в 2021–м
до 39 маршрутов в 2023–м.
С 2021 года реализуется адресная поддержка дальневосточников, а также реализована возможность круглогодичного приобретения льготных билетов наименее социально защищенными гражданами, так называемые публичные обязательства. В 2023 году удалось компенсировать авиакомпаниям их расходы по публичным обязательствам перед гражданами, возникшим в 2022–2023 годах. Объем выделенных средств на эти цели – 5,5 млрд руб. – составляет почти 20% от общего бюджета программ субсидирования прошлого года.
На текущий момент в рамках трех программ субсидируются 358 маршрутов, ожидается перевозка не менее 3,8 млн пассажиров. Объем финансирования составляет 25,11 млрд руб. И это, по мнению представителя департамента Минтранса, не итоговые ожидания. Перечень маршрутов и число пассажиров увеличиваются по мере формирования экономии бюджетных средств. В качестве примера она привела итоги прошлого года, когда в рамках этих программ были перевезены 4,8 млн пассажиров по 421 маршруту, хотя на начало 2023 года эти показатели составляли соответственно 4 млн пассажиров и 409 маршрутов.

Насколько дотации эффективны?

По мнению Екатерины Сухарниковой, федеральные программы субсидирования обеспечивают максимальный объем перевозок по льготным тарифам. Однако ряд аналитиков скептически относятся к эффективности принимаемых мер. Ими подсчитано, что более 1400 маршрутов в России по условиям постановления Правительства РФ № 1242 могут получить субсидию, однако только чуть более трети из них были включены в контур действия программы.
В 2020 году Счетная палата указала, что программа субсидируемых воздушных перево-
зок в 2017–2019 годах не оказала значительного влияния на развитие и формирование региональной маршрутной сети. Было отмечено, что доля субсидируемых маршрутов – это лишь 12% от общего количества рейсов в России в 2019 году. «Количество перевезенных пассажиров по субсидируемым маршрутам в проверяемом периоде увеличилось в три раза. Однако их доля в общем количестве перевезенных пассажиров, минуя Москву, составляет всего от 2 до 6%», – говорилось в отчете.
В ходе совещания в Аналитическом центре при Правительстве РФ эксперт Александра Седова сообщила о проблемах, выявленных в ходе проведенного комплексного анализа практики применения механизмов субсидирования авиаперевозок в труднодоступные и удаленные населенные пункты. Так, выявлено, что лишь порядка 9% таких населенных пунктов обеспечены субсидируемыми маршрутами. Большинство труднодоступных населенных пунктов обладает аэродромной инфраструктурой, но она предназначена только для приема малых воздушных судов, а в большинстве случаев на субсидируемых рейсах эксплуатируются воздушные суда на 50–100 мест.
Анализ перечня субсидируемых в 2023 году маршрутов показал, что около 19% из них являются коммерчески привлекательными. Однако за их счет происходит более быстрое освоение выделенного на субсидии бюджета, в то время как маршруты по социально значимым маршрутам сокращаются или исключаются из перечня субсидируемых.
Среди возможных путей решения эксперт назвала пересмотр правил субсидирования в целях их актуализации, а также разработку программы субсидирования местных перевозок за счет как субъектов, так и федерального бюджета.

Регионы готовы раскошелиться

По мнению других экспертов, субсидирование региональных маршрутов в обход Москвы, в частности по постановлению Правительства РФ № 1242, однозначно дает положительный эффект в виде формирования дополнительного пассажиропотока, а также обеспечивает дополнительные стимулы для социально–экономического развития регионов страны. Так, за трехлетний период (2018–2019 годы) активного расширения субсидий в рамках постановления № 1242 ежегодно перевозилось дополнительно порядка 1 млн пассажиров. В стоимостном выражении один привлеченный пассажир «стоил» федеральному бюджету порядка 7,5 тыс. руб. Но при этом указывается, что в России довольно низкий суммарный объем субсидирования, который в среднем равен 500–650 руб. на одного человека (если поделить суммарный пассажиропоток на внутренних авиалиниях на все виды субсидий организациям авиаотрасли). Для сравнения: в США в рамках субсидирования региональных маршрутов в малые города (программа EAS) выделяется порядка 200 долл. на пассажира, в Европе – в среднем около 100 евро на пассажира в рамках программы PSO.
Тем не менее объем субсидий снижается. В 2022 году на эти цели суммарно по трем программам из бюджета было направлено 27 млрд руб. В 2023–м выделено 30,4 млрд руб., при этом часть этих средств была направлена на покрытие задолженности перед авиакомпаниями, образовавшейся за предыдущие годы реализации постановления Правительства № 215. На этот год по программам субсидирования предусмотрено финансирование из федерального бюджета на уровне 25,1 млрд руб.
Но если госдотации пойдут на убыль, то как обеспечивать доступность авиаперевозок для населения, особенно в удаленных и труднодоступных местностях Крайнего Севера и на Дальнем Востоке, где авиация является зачастую безальтернативным видом транспорта? «Проблема может эффективно решаться только через механизмы субсидирования», – заявил зампредседателя Комитета Совета Федерации по экономической политике Александр Трембицкий. Сенатор напомнил, что в ходе «правительственного часа» с участием министра транспорта РФ Виталия Савельева парламентарии рекомендовали увеличить объем бюджетных ассигнований федерального бюджета на финансирование программ субсидирования воздушных перевозок, проработать вопрос о приоритетном субсидировании маршрутов, пункты назначения и отправления которых находятся в населенных пунктах, где воздушный транспорт является безальтернативным видом сообщения, и предусмотреть возможность предоставления субсидий из федерального бюджета организациям воздушного транспорта на осуществление внутрирегиональных (местных) воздушных перевозок пассажиров по социально значимым маршрутам Дальневосточного федерального округа и Арктической зоны РФ. При этом сенатор отметил, что ряд субъектов страны готовы субсидировать определенные межрегиональные маршруты за счет средств региональных бюджетов, то есть без федерального софинансирования.

Субъективный взгляд эксплуатанта

Позицию эксплуатантов достаточно емко выражает гендиректор АО «КрасАвиа» Андрей Егоров. По его мнению, изначально субсидирование задумывалось для формирования внутри России оптимальной сети авиалиний, опирающейся на 10 узловых аэропортов–хабов. Чуть позднее регионы стали активнее участвовать в формировании этой сети – и приоритет склонился в пользу маршрутов, которые софинансировались из региональных бюджетов. Также были определены приоритеты по труднодоступности конечных пунктов полетов, установлены региональные повышающие коэффициенты и минимальный объем финансирования дальневосточных перевозок, закрепился приоритет использования новой авиатехники отечественного производства.
Все вышеуказанные цели, безусловно, достойны господдержки в виде субсидий. Между тем стоп–фактором развития программ субсидирования выступает «замороженный» с 2016 года предельный пассажирский тариф. По мнению эксперта, строить от него гибкую тарифную сетку просто нереально. Многие авиалинии, по словам Андрея Егорова, при сегодняшнем уровне возросших расходов перевозчиков (примерно вдвое с 2016 года) не смогли бы окупиться даже при 100–процентной занятости кресел. При этом отсутствие гибкой тарифной сетки усложняет перевод линий на коммерческую основу.
По мнению гендиректора АО «КрасАвиа», самым главным нерешенным вопросом в постановлении Правительства РФ № 1242 является краткосрочность планирования, зачастую быстрая смена с каждого нового года всей картины маршрутной сети. Это не дает не только глубинной продажи, привыкания пассажиров к воздушному сообщению, но и планового перевода линии в разряд коммерческих. Как и бюджет, сеть по постановлению Правительства РФ № 1242 следует планировать на три года вперед, из которых один – ближний год, подтвержденный деньгами из бюджетов, два следующих – плановые, и они корректируются каждый последующий год.
Что же делать в ситуации, когда средства бюджетов столь ограничены, а развивать или хотя бы просто поддерживать внутреннюю сеть авиалиний необходимо?
Андрей Егоров считает, что госсредства следует использовать исключительно на продуктивные меры и не тратить их там, где возможно обходиться без них, на то, что не имеет явной социальной значимости.
При этом он конкретно предлагает не субсидировать сообщения между узловыми аэропортами (а таковых линий на 2024 год одобрено 14), не субсидировать многочастотные сообщения (допустим, свыше 200 рейсов в год). То и другое свидетельствует о рыночном потенциале линий.
Также не следует субсидировать маршруты в явно высоких сезонах (если это не труднодоступные пункты) и авиалинии высокой протяженности (свыше 2000 км), так как в пределах такого радиуса всегда имеется ближайший узловой аэродром.
«Всякий раз, обсуждая очередные реформы, каждый эксперт видит ситуацию с позиции своей компании, – отметил руководитель. – И каждый не всегда объективен. Это нормально. Но как тогда понять, какая модель маршрутной сети является для России объективно оптимальной, целевой? Ответ есть: масса статистики перевозок. Должно быть изучено влияние тарифов, субсидий на подвижность населения. Может, науку подключить к решению вопроса о конфигурации маршрутной сети или теперь уже искусственный интеллект?»

Минтранс рассмотрит предложения

Исполнительный директор агентства «АвиаПорт» Олег Пантелеев акцентировал внимание на двух программах субсидирования – межрегиональных перевозок минуя Москву (постановление Правительства РФ
№ 1242) и перевозок между Дальним Востоком и центральной частью страны, а также полетов в Калининград (постановление Правительства РФ № 215).
«У этих программ разные механизмы, они нацелены на повышение транспортной доступности и авиационной подвижности разных групп населения, – сказал он. – При этом обе программы субсидирования показали себя как действенные механизмы, вносящие вклад в повышение авиационной подвижности населения и делающие авиаперелеты более доступными по цене. Однако и для первой, и для второй программы характерна ситуация, когда спрос на субсидированные полеты превышает возможности бюджета.
В первом случае механизм распределения средств таков, что авиакомпании и регионы РФ подают в Росавиацию заявки на выполнение субсидированных перевозок. Росавиация в соответствии с правилами программы выбирает те маршруты, которые государство поддержит в формате софинансирования. Соответственно, удовлетворяются далеко не все заявки.
По словам Олега Пантелеева, масштаб субсидии и величина предельного тарифа в рамках этой программы не пересматривались, поэтому инфляция снижает ценность субсидий: в ряде случаев авиакомпании даже с субсидией и при продаже билетов по предельному тарифу не могут выйти на окупаемость рейса.
Цель субсидии – «раскатать» новые направления, сделать полеты по ним достаточно востребованными, чтобы авиалинии могли существовать и без поддержки из бюджета. Но и эта цель не в полной мере достигается – некоторые маршруты, лишившись поддержки, закрываются, а средства идут на раскатку новых направлений, которые также становятся нежизнеспособными без субсидий.
Эксперт также считает, что есть вопросы по поводу критериев удовлетворения заявок авиакомпаний. Один из весомых критериев – использование новой отечественной авиа-
техники. Но только есть такая авиатехника далеко не у всех, а купить новый отечественный самолет с поставкой в 2024–2025 году невозможно – все поставки уже расписаны наперед.
Что касается механизмов, заложенных в постановлении Правительства РФ № 215, то там, по мнению руководителя агентства, основная проблема – в недостатке выделяемых средств. Субсидированные билеты очень быстро заканчиваются. Новация 2023 года – авиакомпаниям предложено продавать билеты по льготным тарифам сверх выделенного бюджета, при этом Росавиация планирует компенсировать недополученные средства на тех же условиях, что и при выполнении субсидированной перевозки. Несколько компаний осуществляли перевозки на таких условиях и получили в итоге компенсацию. Но были и те, кто решил не рисковать.
Еще одной новацией эксперт назвал изменение с 2025 года правил предоставления бюджетных субсидий. Новые правила введены постановлением Правительства РФ № 1780. Теперь Росавиация будет работать с электронным бюджетом, ежегодно подавая соответствующие заявки в Минфин России и получая одобрения заявок в виде принимаемых и публикуемых в электронном виде решений. «Новый механизм требует отработки всеми участниками программ субсидирования», – сказал Олег Пантелеев.
«С 1 января 2024 года порядок распределения субсидий по всем отраслям регулируется единым нормативно–правовым актом – постановлением Правительства РФ № 1780», – отметила Екатерина Сухарникова. – Причем в настоящее время реализация соглашений о предоставлении субсидий происходит в рамках действующих нормативно–правовых актов. После истечения срока действия договоров такие нормативно–правовые акты будут признаны утратившими силу. Порядок изменения программ субсидирования также корректируется – теперь все параметры субсидирования формируются в «Электронном бюджете».
«В настоящее время Минтрансом России и Росавиацией ведется работа по пересмотру системы льготных тарифов с целью увеличения квоты билетов, выделяемых на перевозку жителей Калининградской области. В частности, в программу субсидирования по постановлению Правительства РФ № 215 предполагается включить жителей, имеющих прописку в Калининградской области, а также обучающихся в регионе», – отметили в пресс–службе Минтранса России.
Калининград – это первый регион, совместно с которым по новой процедуре будет проходить процесс изменения параметров субсидирования. По поручению Президента России Владимира Путина будет скорректирована категория лиц, обладающих правом на льготную перевозку в Калининград по означенному постановлению.
Екатерина Сухарникова отметила, что при демонстрируемых положительных результатах программ субсидирования за более чем 10 лет их реализации сформировался пул предложений по их совершенствованию. Для аккумулирования и совместного рассмотрения всех предложений на площадке Минтранса России создается рабочая группа с участием представителей обеих палат Федерального собрания, научного и бизнес–сообществ, полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

Шамиль БАЙБЕКОВ