Как «мелочи» в совокупности создают большую проблему.
О роли региональной авиации, необходимости ее ускоренного развития с особым энтузиазмом заговорили сразу же после закрытия авиамаршрутов в Египет, Турцию и на Украину. Объемы перевозок по регионам увеличились. Авиакомпаниям просто необходимо было компенсировать потери на международных линиях. Деваться было некуда. Сегодня появился новый всплеск интереса регулятора к регионам. Опять же инициированный. На этот раз поручением Президента России ограничить полеты через Москву хотя бы 50–процентной квотой. Но для этого нужно серьезно заняться наземной инфраструктурой. Как обстоит с этим дело в отдаленных от центра аэропортах, например, в федеральном казенном предприятии «Аэропорты Севера»?
Напомним: федеральным проектом «Развитие инфраструктуры региональных и местных аэропортов» Комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года предусматривается дополнительное финансирование из средств федерального бюджета на реализацию мероприятий по реконструкции аэродромной инфраструктуры в 66 аэропортах на территории Российской Федерации, в том числе в 38 аэропортах Дальневосточного федерального округа. На реализацию проектов реконструкции аэропортов предусмотрено выделить 171 млрд руб. Из них 88,3 млрд руб. – на аэропорты, являющиеся в регионе единственным круглогодичным видом транспорта. В эту группу включен 41 аэропорт, 13 из них находятся в составе ФКП «Аэропорты Севера».
Допустим, намеченные к реконструкции объекты сполна получат запланированные средства. Почему допустим? Да потому, что 56,8 из 88,3 млрд руб. необходимо изыскать дополнительно. Изыщут с большой вероятностью. Но будут ли они освоены эффективно? Давайте посмотрим, нет ли
серьезных препонов в решении этой задачи.
– С 2014 года в рамках федеральных целевых программ «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 года» и «Развитие транспортной системы России (2010–2020 годы)» обеспечена разработка проектной документации и получены положительные заключения ФАУ «Главгосэкспертиза России» на реконструкцию 17 аэропортов, из которых по трем выполнены строительно–монтажные работы. Это аэропорты Чокурдах, Саккырыр и Тикси, – рассказывает гендиректор ФКП «Аэропорты «Севера» Вадим Волков. – В процессе исполнения программных мероприятий по реконструкции аэропортов в регионе с суровыми климатическими особенностями и сложной транспортной доступностью мы столкнулись с проблемными вопросами, решение которых может в дальнейшем упростить проведение реконструкций на территориях Крайнего Севера.
Подумалось, неужели все те же грабли: устаревшие нормативы, запредельные требования… Оказалось, да. Первым из проблемных вопросов является невозможность внесения изменений в проектную документацию без прохождения государственной экспертизы всего проекта. Проектная документация на реконструкцию аэропортов предприятия, включенных в комплексный план, разрабатывалась в 2014–2016 годах, реализация по некоторым из них запланирована начиная с 2021 года. За это время внедряются новые технологии и оборудование, появляются материалы с улучшенными характеристиками. Также в процессе строительства возникает необходимость незначительных изменений конструктивов, например, замена основания периметрового ограждения аэропорта с бетонного на лежневое. Поясню: лежневое ограждение – вертикальная конструкция высотой от ступней до груди человека. В общем, принятый в 2016 году механизм проведения экспертизы частичной или модифицированной проектной документации не заработал и был отменен в 2018 году без какой–либо альтернативы.
Но в условиях коротких как строительного сезона, так и периода доставки материалов и оборудования незначительное изменение проектной документации и прохождение государственной экспертизы ведет к перерыву в строительстве минимум на год, напоминает руководитель ФКП.
Для своевременного исполнения государственных программ и общей экономии бюджетных средств здесь предлагают регулятору обратиться в Минстрой России с предложением разработать и утвердить регламент прохождения дополнительной экспертизы в упрощенном порядке.
Отдельно остро стоит проблема урезания сметной стоимости реконструированных объектов. Главгосэкспертиза заявляет об экономии более 200 млрд руб. бюджетных средств только за три квартала 2018 года, озвучивая, что в среднем на 20% сокращается смета затрат на проект, который проходит изучение достоверности стоимости.
Вадим Волков приводит следующие примеры по проектам, получившим положительное заключение, и рассказывает, к чему приводят такие «урезание» и «экономия». Так, по реконструкции аэропорта Тикси при общей стоимости проекта 195 млн руб. из сметы убраны расходы в размере более 22 млн. руб. на перебазировку строительной техники, доставку материалов и затраты на проведение пусконаладочных работ. По реконструкции аэропорта Саккырыр при общей стоимости проекта 290 млн руб. также не учтены затраты в размере более 20 млн. руб. на перебазировку техники, доставку материалов и вахтовый метод производства работ. По реконструкции аэропорта Среднеколымск при общей стоимости работ 249 млн руб. не учтены расходы в размере 184 млн руб. на перебазировку техники, снегоборьбу, но самое главное, не учтен поправочный районный коэффициент, то есть не предусмотрено более половины стоимости проекта.
Все эти аэропорты находятся на удалении в тысячу километров от Якутска, без наличия круглогодичного наземного сообщения, и в них отсутствуют как подрядные организации, способные произвести работы, так и необходимая техника. Соответственно, в таких условиях затруднена полная реализация проектов в связи с сокращением смет.
Учитывая климатические особенности и отсутствие транспортной доступности, маржинальная доходность строительных организаций, работающих на Крайнем Севере, значительно ниже, чем в Центральной России, и такие урезания сметной части зачастую приводят к невыполнению проекта и последующему банкротству подрядчика.
– Кстати, – вспоминает гендиректор, – по аэропорту Среднеколымск подрядчик не смог завершить реконструкцию, и контракт был расторгнут. То есть, когда заказчик противится такому урезанию смет, экспертиза фактически шантажирует его тем, что при несогласии со сметным расчетом она выдаст отрицательное заключение на сметную часть проекта, и реализация проекта фактически выпадет из программных мероприятий до лучших времен.
Руководство ФКП опять же вышло с предложением обратиться в Минстрой России, дабы там пересмотрели действующий устаревший метод расчета смет и цен, основанный на нормативах 2001 года, с введением возможности формирования сметной стоимости, приближенной к реальной. Здесь также считают, что требуется законодательно закрепить ответственность Главгосэкспертизы за дальнейшую реализацию проектов, получивших положительные заключения.
Немаловажным вопросом является необходимость упрощения требований к служебно–пассажирским зданиям малых аэропортов. В настоящее время по действующим нормам проектируются служебно–пассажирские здания капитального типа, что в целом экономически не оправданно для малых аэропортов из–за значительных единовременных капитальных вложений, высоких эксплуатационных затрат впоследствии. Отсутствует единый документ, регламентирующий необходимость тех или иных помещений аэровокзала, их размеры.
Например, предприятием в 2008 году построено служебно–пассажирское здание аэропорта Саккырыр общей площадью 330 м2 с пропускной способностью 35 пасс./час. Но при этом стоить отметить, что в поселке, в котором находится аэропорт, проживают около 2 тыс. человек. Такая же ситуация с аэропортом Хандыга, проект реконструкции которого предприятием уже заказан в рамках реализации Федеральной целевой программы «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 года».
Оба проекта прошли проверку государственной экспертизы, хотя при одинаковых условиях площади служебно–пассажирских зданий аэропортов Саккырыр и Хандыга они разнятся в 4 раза. Соответственно, будет разница в стоимости строительства, а также, что очень важно, в стоимости содержания зданий. Требуется разработать единые требования к аэровокзалам пропускной способностью 35–50 пасс.в/час, а также к разработке типовых проектов.
Необходимы быстровозводимые здания из сборно–разборных конструкций, эффективность которых подтверждена мировым опытом таких северных стран, как Канада, США и Гренландия.
Также по действующим федеральным авиационным правилам для малых аэропортов существует требование по устройству грунтовых патрульных дорог. Опыт функционирования предприятия показывает, что данные требования для районов Крайнего Севера излишние и не ведут к более высокому уровню защищенности, к тому же они дорогостоящие. Например, стоимость грунтовой патрульной дороги объекта «Реконструкция аэропорта Чокурдах» составила 131 млн руб., объекта «Реконструкция аэропорта Саккырыр» – 57 млн руб. Кроме этого, после строительства патрульных дорог возникают дополнительные затраты на их содержание. Патрулирование можно успешно осуществлять на технике высокой проходимости, на квадроциклах и снегоходах, закупка которых в сотни раз дешевле строительства патрульных дорог. Здесь требуется внести необходимые изменения в законодательство о рекомендательном характере обустройства патрульных дорог для малых аэропортов, что позволит сэкономить бюджетные средства, направляемые на реконструкцию местных аэропортов, убежден гендиректор ФКП.
Следующая проблема – это проведение конкурсных процедур на проектирование аэропорта. Здесь необходимо по аналогии с конкурсами на строительство и реконструкцию введение предквалификационного отбора с требованиями к опыту выполнения аналогичных работ, что позволит отобрать добросовестных проектировщиков и устранить ненадежных участников еще до конкурса. В настоящее время при проведении конкурсов на проектирование аэропортов государственными заказчиками необходимо установление соотношения цены и опыта в размере 60 на 40, то есть решающим фактором является предложенная цена. К примеру, на конкурсах на аудиторские или экспертные услуги такое соотношение составляет 30 на 70, в данном случае опыт является более значимым критерием. В условиях формирования федеральной адресной инвестиционной программы на основании расчетной стоимости проектирования заключение контракта с участником, предложившим более низкую стоимость, зачастую ведет к неисполнению контракта. Как правило, такие участники надеются привлечь на субподряд более квалифицированную организацию, но из–за нехватки финансирования в результате снижения цены на конкурсе не могут разработать проект.
Так, на проектирование аэропорта Нерюнгри в 2014 году был заключен контракт с участником, предложившим наиболее низкую стоимость. В итоге проект проходил государственную экспертизу 3 раза, и все заключения были отрицательными. В июне минувшего года контракт был расторгнут, и за счет внебюджетных источников проект доработан ФГУП «Аэропроект». В октябре 2018 года получено положительное заключение экспертизы. Это третий случай у предприятия, когда ФГУП «Аэропроект» дорабатывает или перерабатывает проекты неквалифицированных проектировщиков и обеспечивает получение положительного заключения экспертизы.
– При проведении конкурсных процедур возникают сопутствующие проблемные вопросы. В целях реализации программных мероприятий предприятием выбираются подрядные организации на выполнение строительных работ путем проведения конкурсов с ограниченным участием на основании положений Федерального закона о контрактной системе. Стоит отметить, что в настоящее время остро стоит проблема обжалования положений документации неучастниками закупок. К примеру, все поступившие жалобы на проведенные конкурсы нашим предприятием исходили от одного ООО и имели одинаковое содержание.
Уточнили, что это за общество. Из открытых источников Федеральной налоговой службы следует, что созданное в 2015 году общество не ведет никакой уставной деятельности, но является участником 57 арбитражных дел, связанных с обжалованием решений антимонопольных органов. Также оно согласно Единой информационной системе в сфере закупок является подателем сотен жалоб, содержание которых идентичное – на конкурсные процедуры, связанные со строительством и ремонтом. Наконец, выяснили, что данное общество не имеет определенных допусков на выполнение работ и не соответствует критериям, установленным Правительством РФ для допуска к участию в конкурсе.
Таким образом, действия таких «профессиональных жалобщиков» направлены не на участие в конкурсных процедурах, а на шантаж потенциальных подрядчиков. В условиях сложной транспортной доступности в районах Крайнего Севера рассмотрение антимонопольным органом таких необоснованных жалоб и, как следствие, перенос сроков заключения государственных контрактов могут поставить под угрозу срыва начало строительных работ. Мы направляли обращение в антимонопольный орган с предложением разработать и внедрить механизмы предварительной фильтрации жалоб с целью исключения какого–либо шантажа со стороны неучастников закупки, – говорит Вадим Волков.
Наблюдаются шероховатости и в работе с казначейством. В ходе совершенствования управления общественными финансами в конце 2017 года была введена система «Электронный бюджет», в которой не учтены участники бюджетного процесса, выполняющие функции государственного заказчика по переданным полномочиям, что существенно тормозит работу, связанную с прохождением денежных средств через казначейскую систему. Совместно с территориальными органами Федерального казначейства приходится работать через выведенную из постоянного пользования программу удаленного доступа (СУФД). Работа в данной системе осуществляется практически в «ручном» режиме и ограничена по объему передаваемой информации и ее обработки. В будущем при дальнейшем совершенствовании системы «Электронный бюджет» и нормативно–правовой базы может сложиться ситуация, при которой предприятие останется без связи с казначейством, что повлечет за собой срыв сроков исполнения мероприятий по переданным полномочиям.
Это далеко не все вопросы, с которыми сталкиваются авиаторы–северяне. Каждый в отдельности, казалось бы, незначителен. Но в совокупности – это большая проблема!
Тем не менее руководство ФКП не теряет оптимизма. Реализация мероприятий по реконструкции аэропортов, расположенных на территории Крайнего Севера, в нынешних условиях возможна и выполнима. Решение озвученных проблемных вопросов позволит проводить реконструкцию аэропортов более просто, менее затратно, качественно и в установленный срок, убежден Вадим Волков.
Шамиль БАЙБЕКОВ
