Регулирование – комплексное

В Совете Федерации обсудили законодательное обеспечение развития региональных аэропортов и маршрутов.

Председатель Комитета СФ по экономической политике Андрей Кутепов провел «круглый стол», посвященный законодательному обеспечению реализации Комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года в части развития региональных аэропортов и маршрутов.
Совет Федерации внимательно следит за вопросами транспортного обеспечения населения России, подчеркнул Андрей Кутепов, в том числе и за реализацией Комплексного плана, одной из основных целей которого является повышение связанности регионов России и увеличение доступности авиаперевозок.
Участники дискуссии отметили, что опыт реализации мероприятий федерального проекта «Развитие региональных аэропортов и маршрутов» в 2019 году выявил ряд проблем. Среди них:
– поздние сроки доведения лимитов до главного распорядителя бюджетных обязательств, что создает риск неосвоения;
– подрядные организации не могут представить обеспечение исполнения контрактов (10–30% от стоимости контракта), так как у них отсутствуют оборотные средства для приобретения материалов и оборудования в условиях казначейского обеспечения. Это в свою очередь приводит к тому, что подрядчики отказываются от участия в конкурсах;
– фактическая стоимость строительных материалов превышает стоимость, предусмотренную проектно–сметной документацией, что также ведет к отказу подрядных организаций с достаточным опытом работ от участия в конкурсе;
– требования к аэропортам в части транспортной безопасности нередко оказываются избыточными, что существенно завышает проектно–сметную стоимость работ по их модернизации.

Законы в помощь

Говоря о законодательном обеспечении КПМИ, заместитель директора Департамента государственной политики в области гражданской авиации Министерства транспорта РФ Илья Белавинцев подчеркнул, что реализация комплексного плана позволила в ускоренном, оперативном режиме корректировать и доводить нормативно–правовую базу в области региональной авиации до оптимального состояния.
Так, внесен ряд изменений в федеральные законы. Максимальный эффект ожидается от применения с 1 октября 2019 года ставки 0% по НДС для внутренних воздушных перевозок пассажиров и багажа на маршрутах, минуя Москву.
Еще одна корректировка законодательства, призванная обеспечить инвестиционную привлекательность региональных аэропортов, связана с заменой льготы НДС на ставку 0% на международные полеты при обслуживаниях в аэропортах РФ и на ставку 20% на внутренние полеты, что позволит обеспечить экономическую связанность регионов.
Наконец, внесение изменений в программу субсидирования региональных перевозок (постановление Правительства РФ от 25.12.2013 № 1242) обеспечило синхронизацию программ субсидирования с реконструкцией аэропортов в рамках Комплексного плана. Результатом этих мер стало увеличение количества заявок, проинформировал Илья Белавинцев: «На 2020 год поступили заявки на общую сумму порядка 33 млрд руб., при том что всего на данную программу было выделено 8,3 млрд руб. Сформирован перечень из 262 субсидируемых маршрутов. Это беспрецедентная цифра, такого количества маршрутов не было за все годы. 29 маршрутов будут выполняться на территории и/из Дальневосточного федерального округа с объемом финансовой поддержки в 2020 году 1,7 млрд руб. Для сравнения: в 2019 году эта сумма составляла порядка 1,4 млрд руб.».
Большой интерес к этой программе проявляют субъекты РФ, которые участвуют в софинансировании маршрутов: из 262 маршрутов 189 (более 70%) софинансируются из региональных бюджетов. «Это позволяет дополнительно к 8,3 млрд руб., заложенным в федеральном бюджете, привлечь еще 4 млрд руб. региональных средств», – отметил представитель Минтранса. Немаловажно и то, что 141 маршрут будет выполняться в труднодоступные регионы.
О том, насколько это важно для регионов, можно судить на примере Якутии, где имеется разветвленная сеть из 636 населенных пунктов, в том числе 119 – расположены в Арктической зоне. Авиационная подвижность населения не превышает 0,3 полета в год, но за счет бюджета республика может субсидировать не более 10% маршрутов в Арктической зоне.
Согласно предварительным итогам 2019 года в рамках реализации постановления Правительства РФ от 25.12.2013
№ 1242 плановый показатель – 130 маршрутов – перевыполнен, в перечень субсидируемых входят 242 маршрута.
Доля межрегиональных регулярных пассажирских перевозок, которая должна составлять 39%, по предварительной статистике составляет 37,8%. По оценкам Минтранса, отставание вызвано стагнацией развития местных перевозок. «В структуре воздушных перево-
зок на маршрутах, минуя Москву, ежегодно перевозятся 16 млн пассажиров, но объемы местных перевозок не меняются на протяжении последних пяти лет и составляют порядка 1,5–2 млн пассажиров в год. В 2019 году этот показатель снизился на 3%, – констатировал Илья Белавинцев. – Мы считаем, что местные перевозки имеют большой потенциал роста, но их нужно простимулировать».
По итогам совещания в Чите под председательством премьер–министра Дмитрия Медведева было принято решение о подготовке нормативных правовых актов в области субсидирования местных перевозок путем межбюджетных трансфертов субъектам РФ. Минтранс подготовил соответствующий проект, который проходит процедуру согласования с федеральными органами исполнительной власти. «Задача – дофинансировать субъекты и обеспечить прорывное развитие местных перевозок. Мы направили запросы в субъекты, чтобы каждый регион разработал и представил параметры своих программ развития местных и региональных перевозок», – заключил Илья Белавинцев.

В приоритете – Дальний Восток

Заместитель министра РФ по развитию Дальнего Востока и Арктики Константин Цыганов проинформировал о развитии инфраструктуры воздушного транспорта в Дальневосточном федеральном округе. Речь идет о реконструкции аэропортовых комплексов и введении в эксплуатацию четырех аэропортов – двух в РС(Я), одного в Республике Бурятия и одного в Амурской области. Техническая готовность объектов составляет от 35 до 82%. Для завершения в 2020 году строительства аэропорта Оссора в Камчатском крае необходимо дополнительное финансирование в объеме 354 млн руб., однако пока не удается согласовать этот вопрос с Минэкономразвития России, сказал Константин Цыганов.
В федеральном проекте «Развитие региональных аэропортов и маршрутов» предусмотрены 40 мероприятий с общим объемом финансирования 92 млрд руб., которые предполагают реконструкцию 68 объектов в 66 аэропортовых комплексах, включая строительство и реконструкцию 48 взлетно–посадочных полос. К концу 2024 года ожидается доведение авиационной подвижности населения с базовых 0,7 полета в год на одного человека до 0,95 полета.
Реконструкция аэропортовых комплексов на территории ДФО включает 16 объектов в Республике Саха (Якутия), 7 – в Чукотском АО, 6 – в Камчатском крае, 4 – в Хабаровском крае, 3 – в Магаданской области и по два – в Забайкальском крае и Амурской области.
Минвостокразвития России подготовило проект национальной программы развития Дальнего Востока до 2025 года и на перспективу до 2035 года, который находится на рассмотрении в Правительстве РФ. В нем предложена реконструкция еще 27 аэропортовых комплексов (из них в Республике Бурятия – 2, в Забайкальском крае – 2, в Республике Саха (Якутия) – 10, в Камчатском крае – 7, в Хабаровском крае – 2, в Сахалинской области – 3, в Чукотском АО – 1) с общим объемом дополнительного финансирования 67 млрд руб.

Как заинтересовать подрядчиков

Илья Белавинцев также остановился на проблемах, с которыми пришлось столкнуться при реализации КПМИ в области строительства и модернизации транспортной инфраструктуры. Прежде всего это отсутствие интереса у подрядчиков к участию в реализации проектов реконструкции (строительства) аэродромной инфраструктуры ввиду низкой рентабельности заявленных проектов. В результате по большинству объектов капитального строительства сроки подведения итогов конкурсов неоднократно переносились, например, в Иркутской области по этой причине не заключен контракт по аэропорту Братска.
Заместитель генерального директора ФГУП «Администрация гражданских аэропортов (аэродромов)» Наталья Орлова подтвердила, что из–за несовершенства методики определения стоимости строительной продукции на территории РФ МДС81–35.2004 подрядные организации несут убытки. По ее словам, за последние девять лет девять крупных подрядчиков обанкротились или находятся в стадии банкротства, а пять основных подрядных организаций, которые в течение последних 10 лет занимались строительством аэродромов в России, после строительства семи аэропортов к Чемпионату мира по футболу подсчитывают свои убытки, и никто из них в этом году не захотел участвовать в конкурсных процедурах на новые объекты.
Убытки подрядных организаций связаны с тем, что сметная стоимость строительства не включает в себя затраты на вахтовый метод, на оплату банковских комиссий и страховых премий. Например, убытки Трансстроймеханизации от оплаты комиссии банкам по банковским гарантиям составили 1,5 млрд руб.
Подрядчики также несут серьезные затраты, связанные с обеспечением транспортной безопасности, они вынуждены устраивать дополнительные контрольно–пропускные пункты, ограждения, а на это требуются сотни миллионов рублей – расходы, не предусмотренные сметной стоимостью. Кроме этого, экспертиза исключает затраты на подготовку территории и инженерные изыскания.
В настоящее время ФГУП «Администрация гражданских аэропортов (аэродромов)» выполняет функции заказчика–застройщика по 30 объектам комплексного плана на сумму 90 млрд руб. По словам Натальи Орловой, лимиты доведены по 21 объекту. Из них: по шести объектам – на проектирование, по пяти вновь начинаемым объектам (Братск, Новосибирск, Благовещенск, Минеральные Воды и Томск) – на выполнение строительно–монтажных работ. «На сегодняшний день не состоялись конкурсные процедуры (продолжаются 6,5 месяца) по новым объектам в Новосибирске и Братске. Основная причина – отсутствие надежных подрядчиков», – подчеркнула Наталья Орлова.
Среди мер по совершенствованию конкурсных процедур Наталья Орлова назвала сокращение времени на общественные обсуждения с 65 до 45 дней. Также она обратила внимание на то, что с 1 июля 2019 года внесены изменения в ФЗ № 44, касающиеся переноса сроков и изменения стоимости контрактов в пределах 30%, но это не работает, «потому что условием для этого является письменное обращение в Правительство РФ. Причем это касается контрактов свыше 100 млн руб., а у нас основные контракты начинаются от 2 млрд руб., то есть эта поправка заморожена, порядок ее использования не определен».
Много проблем, по словам Натальи Орловой, связано с финансированием строительства. «Система авансирования в форме казначейского аккредитива с 18 июля 2019 года была отменена. Но мы продолжаем реализацию государственных контрактов, которые были заключены в 2018 году, и конкурсные процедуры, которые были объявлены до 18 июля, с условием казначейского аккредитива. Например, у нас большие проблемы с освоением средств в Благовещенске, в Томске, так как подрядчики, получив от нас, от заказчика, переведенный аккредитив, не могут освоить денежные средства, в свою очередь поставщики отказываются без авансирования «живыми» деньгами производить поставку, а субподрядчики – выполнять работу. И денежные средства, скорее всего, не будут освоены», – сказала Наталья Орлова.

На запрос ответа нет

В настоящее время Минстрой России совместно с Минтрансом России ведет работу по актуализации положений Градостроительного кодекса РФ и Методики определения стоимости строительной продукции на территории РФ МДС81–35.2004 в целях совершенствования законодательства, регулирующего определение начальной максимальной цены контрактов, и повышения привлекательности участия подрядных организаций в проектах реконструкции (строительства) аэродромной инфраструктуры. «Просьба рекомендовать губернаторам взять это на контроль, так как именно эти нормативы помогли бы нам скорректировать и заинтересовать подрядчиков участвовать в наших проектах», – обратился к сенаторам Илья Белавинцев.
Как отметила директор Департамента ценообразования и градостроительного зонирования Министерства строительства и жилищно–коммунального хозяйства РФ Ирина Тютьмина, в 2019 году был внесен ряд существенных изменений в законодательство РФ, благодаря чему появилась возможность более эффективно применять базисный индексный метод определения сметной стоимости строительства, которая является основой для формирования начальной максимальной цены контракта, в том числе и при строительстве аэродромов гражданского назначения.
В Градостроительный кодекс РФ были внесены изменения, которые позволили разрабатывать расценки, учитывающие новые технологии и материалы. Постановлением Правительства РФ от 15 мая № 604 внесены изменения в Правила мониторинга цен строительных ресурсов, где субъектам РФ даны полномочия осуществлять мониторинг стоимости ресурсов, непосредственно производимых или продаваемых на территории данного субъекта, и направлять данные в Минстрой России для расчета индексов не с использованием прогнозного метода, когда применяется индекс–дефлятор Минэкономразвития России, а на основании расчетно–нормативного метода.
Межведомственная рабочая группа с участием представителей Минстроя России и Минтранса России должна обеспечить разработку индексов изменения сметной стоимости строительно–монтажных работ, пусконаладочных работ, прочих работ и затрат для объектов строительства аэродромов гражданского назначения на основании результатов мониторинга цен строительных ресурсов, представленных регионами. «Минстрой России еженедельно проводит совещания с регионами в режиме
видеоконференц–связи, направляет запросы в регионы с просьбой представить сведения о фактической стоимости стройматериалов, реализуемых на их территории. Однако такие сведения не поступили из Чеченской Республики, Челябинской, Томской областей, Камчатского края и Чукотского автономного округа, – сообщила Ирина Тютьмина, – а без этих данных невозможно рассчитать реальные индексы изменения сметной стоимости, приближенной к рыночным ценам».
«Сегодня в каждом регионе созданы центры, которые и занимаются этим мониторингом. И там, где эта работа проводится качественно, индексы будут приближены к рыночной стоимости строительства объектов капитального строительства, – подчеркнула в беседе с корреспондентом «ТР» Ирина Тютьмина. – Со своей стороны, мы можем только рекомендовать субъектам РФ использовать свое право, установленное законодательством, проводить такой мониторинг и предоставлять нам данные, на основании которых максимально достоверно будет сформирована сметная стоимость, что в их же интересах. Мы проводили аналитику в разрезе регионов, в том числе по объектам транспортной инфраструктуры. На наш взгляд, проблема недостаточности денежных средств на строительство и реконструкцию, в том числе аэродромов гражданского назначения, заключается не столько в формировании сметной стоимости (за счет индексов, рассчитанных на основании результата мониторинга, увеличение сметной стоимости может составить всего лишь 2–3% в структуре затрат строительных работ, за исключением стоимости закупки оборудования), сколько в планировании средств в бюджетах и частных инвестиций».

Мы пойдем другим путем

Советник генерального директора ПАО «Объединенная авиастроительная корпорация» Валерий Окулов остановился на вопросах взаимоотношений производителей авиационной техники и авиакомпаний. По его словам, самолеты Sukhoj Superjet демонстрируют годовой налет ниже конкурентов по причине неразвитой системы послепродажного обслуживания в регионах.
«Основной проблемой является острый дефицит инфраструктуры и инвестиций в ее формирование, – считает Валерий Окулов. – Необходимо сформировать пул запасных частей, в том числе виртуальный, в состав которого войдут запасы, имеющиеся в распоряжении производителя, эксплуатантов, провайдеров материально–технического обеспечения».
Можно пойти другим путем – за счет изменения самой концепции продаж, считают в ОАК, и предлагать компаниям не самолет как изделие, а сервис, связанный с предоставлением исправного самолета под расписание путем внедрения технологии Total Technical Support.
Как сказал директор Департамента авиационной промышленности Минпромторга России Дмитрий Лысогорский, для местных и региональных воздушных линий при поддержке Минпромторга России сегодня реализуются четыре проекта. Прежде всего, это создание легкого многоцелевого самолета на замену Ан–2. В 2020 году завершится разработка эскизно–технического проекта, а завершение сертификации и подготовка производства на Улан–Удэнском авиационном заводе состоятся в конце 2022 года.
На Воронежском заводе гражданской авиации серийно производится самолет Л–410. С помощью ПАО «ГТЛК» в регио-
нальные компании поставлены 10 самолетов.
Для замены парка самолетов Ан–24, который выбывает к 2025–2026 годам, будет создан самолет Л–610 размерностью 40–48 мест, способный проводить полеты на те же самые аэродромы, на которые сейчас летает Ан–24. Завершение работ, сертификация и освоение производства планируются на 2023 год.
Наконец, завершается сборка первого опытного образца Ил–114 на 68 мест. Завершение сертификации планируется в 2022 году, после чего начнутся его поставки в региональные авиакомпании.

*  *  *
Участники «круглого стола» выработали рекомендации, в которых, в частности, отметили, что в целях развития региональных и местных авиаперевозок Правительству РФ необходимо рассмотреть возможность разработки подпрограммы «Развитие региональной авиации» государственной программы «Развитие транспортной системы», а также включить в план законопроектной деятельности на 2020 год разработку проекта федерального закона, направленного на комплексное регулирование аэропортовой деятельности.

Татьяна ЛАРИОНОВА,
 обозреватель «ТР»