Подсчитано, что каждый житель России пользуется услугами электричек в среднем семь раз в год. Ежесуточно по инфраструктуре ОАО «РЖД» курсируют свыше 6,5 тыс. пригородных поездов, перевозящих более 2,5 млн человек. На долю пригородного железнодорожного сообщения в структуре общественного транспорта приходится более 40%. В этой сфере деятельности заняты 53 тыс. человек.
Если вспомнить историю вопроса, то с момента образования ОАО «РЖД» в 2003 году покрытие убытков пригородных компаний осуществлялось за счет перекрестного субсидирования. Например, в ценах 2003 года это составляло 28 млрд руб. «Такое субсидирование имело негативные последствия, так как оно не позволяло в достаточном объеме финансировать развитие пригородного комплекса и приводило к износу основных фондов. Логика и ход структурной реформы железнодорожного транспорта предусматривали отказ от перекрестного субсидирования по завершению третьего этапа реформирования отрасли в 2010 году», – прокомментировал начальник центра по корпоративному управлению пригородным комплексом ОАО «РЖД» Максим Шнейдер.
На сети железных дорог были созданы 26 пригородных компаний с участием субъектов РФ. Средняя доля владения акциями со стороны регионов составляет 47%.
Законодательно установлено, что организация пригородного железнодорожного сообщения относится к полномочиям субъектов РФ и осуществляется ими самостоятельно за счет региональных бюджетов. В сфере железнодорожных перевозок регулирование деятельности субъектов естественных монополий, к которым относятся все пригородные перевозчики, осуществляют органы исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования тарифов. Обязанность по утверждению тарифов на пригородных перевозках закреплена за субъектами РФ.
Напомним, что схема организации пригородных железнодорожных перевозок такова: субъект РФ заказывает необходимый объем транспортных услуг, компания–перевозчик рассчитывает экономически обоснованный уровень тарифа. После чего регион решает, какую часть затрат будет оплачивать пассажир (через стоимость билета), а какую сумму регион должен компенсировать перевозчику из бюджета.
Размер тарифа устанавливается регионом с учетом его конкурентоспособности и социального уровня жизни населения. Как правило, себестоимость таких перевозок превышает устанавливаемый тариф, поскольку пригородные пассажирские перевозки были и остаются фондоемким и затратным видом деятельности.
Проблема железнодорожных пригородных пассажирских перевозок не раз обсуждалась на уровне Правительства РФ, в Госдуме и Совете Федерации. В ходе структурной реформы железнодорожного транспорта было сделано немало: ликвидировано перекрестное субсидирование пригородных перевозок за счет грузовых, разделены перевозочный и инфраструктурный виды деятельности, созданы организации–перевозчики, сформирована соответствующая нормативно–правовая база, но острота проблемы в пригородном комплексе не снижается.
Чтобы не допустить значительного роста тарифов на пассажирские перевозки в пригородном сообщении, по решению правительства с 2011 года осуществляется государственная поддержка пригородных железнодорожных перевозок в виде установления льготного исключительного тарифа на услуги инфраструктуры. При этом из федерального бюджета ежегодно выделялось по 25 млрд руб. на компенсацию ОАО «РЖД» потерь в доходах от действия указанного исключительного тарифа, что обеспечивает практически полную (99%) компенсацию инфраструктурной составляющей в тарифе. Однако данной меры оказалось недостаточно для обеспечения стабильной работы пригородного пассажирского комплекса. Нерешенными остаются вопросы, связанные прежде всего с финансовым обеспечением пригородных железнодорожных перевозок.
По оценкам РЖД, совокупные затраты пригородного комплекса в ценах 2014 года превышают 101 млрд руб. Доходы перевозчиков, получаемые по регулируемым государственным тарифам, составляют 52 млрд руб. Таким образом, ежегодная потребность операционной деятельности составляет 48–50 млрд руб. «Принятое решение в части инфраструктуры позволило снизить нагрузку на регио-
нальные бюджеты с 50 до 18 млрд руб. в год. При этом сегодня субъектами РФ (73 субъекта, где существует пригородное железнодорожное сообщение), выделяется 8 млрд руб. Таким образом, ежегодное недофинансирование со стороны региональных органов власти с учетом льготы по инфраструктуре составляет от 8 до 10 млрд руб. ежегодно. На сегодняшний день за три года (2011–2013) задолженность регионов перед пригородными компаниями превысила 31,5 млрд руб.», – рассказал Максим Шнейдер.
Следствием этого стало инициированное органами государственной власти регионов в 2011–2013 годах сокращение маршрутной сети на 21%. Это значит, что каждый 10–й электропоезд был отменен и составность каждого поезда уменьшена на один–два вагона.
Как известно, в 2014 году Правительство РФ запретило ОАО «РЖД» наращивать дебиторскую задолженность в сфере оказания услуг пригородными компаниями. Другими словами, ОАО «РЖД» обязано взыскать с пригородных перевозчиков полную сумму за оказанные услуги по эксплуатации подвижного состава. В текущем году выпадающие доходы от осуществления пригородных пассажирских перево-
зок ожидаются в размере 15,5 млрд руб. Уровень компенсации выпадающих доходов от государственного регулирования тарифов на сегодня приближается к 52%. Таким образом, потребность в увеличении субсидий из регионов в 2014 году составляет 7,4 млрд руб.
По итогам 2014 года при льготных условиях по оплате инфраструктуры планируется выход на прибыль в 5 субъектах РФ (Санкт–Петербург, Москва, Московская область, Республика Адыгея, Астраханская область).
Полностью компенсируют выпадающие доходы перевозчиков 7 регионов (Тюменская область, Самарская область, Карачаево–Черкесская Республика, Ханты–Мансийский автономный округ, Хабаровский край, Республика Мордовия, Рязанская область).
Еще 12 субъектов РФ обеспечивают более 80% убытков перевозчиков (Новосибирская область, Республика Башкортостан, Мурманская область, Волгоградская область, Свердловская область, Томская область, Красноярский край, Оренбургская область, Пермский край, Сахалинская область, Республика Татарстан, Омская область).
В бюджетах 15 субъектов РФ предусмотрена компенсация от 50% до 80% выпадающих доходов ППК: это Республика Дагестан, Алтайский край, Владимирская область, Курганская область, Краснодарский край, Республика Хакасия, Тамбовская область, Амурская область, Калининградская область, Архангельская область, Кировская область, Чеченская Республика, Республика Северная Осетия – Алания, Республика Коми, Кемеровская область.
Органами власти 31 субъекта РФ планируется компенсировать от 3% до 49% выпадающих доходов (Орловская, Брянская, Белгородская, Тверская, Смоленская, Курская, Псковская, Ростовская, Ульяновская, Нижегородская, Калужская, Пензенская, Костромская, Воронежская, Тульская, Ярославская, Новгородская, Липецкая, Челябинская, Ивановская, Саратовская, Иркутская и Еврейская автономная области, а также Кабардино–Балкарская, Чувашская и Удмуртская республики, республики Бурятия, Карелия, Марий Эл, Забайкальский и Приморский края).
Наконец, в Вологодской, Ленинградской областях и Ставропольском крае компенсация выпадающих доходов от организации пригородных перевозок не предусмотрена вовсе. Например, накопившаяся за 2011–2013 годы задолженность Вологодской области перед перевозчиком (ОАО «СППК») составляет порядка 650 млн руб. За истекший период 2014 года компания понесла убыток в размере около 90 млн руб. Нетрудно догадаться, что в ситуации хронического отсутствия финансирования пригородная компания была вынуждена пойти на крайние меры – применить поэтапное сокращение пригородных поездов, курсирующих на территории Вологодской области.
Справедливости ради надо сказать, что сегодня сформированы все условия как для определения порядка формирования тарифов и экономически обоснованных расходов, так и для разрешения споров. Разработана Методика экономически обоснованного уровня затрат, на основании которой регионы в состоянии самостоятельно рассчитать полностью сумму расходов при организации пригородного железнодорожного сообщения, было бы желание. Более 20 субъектов РФ с 2010 года определяют экономически обоснованный тариф в соответствии с данной методикой, устанавливают тариф для населения и в полном объеме выплачивают разницу между этими двумя составляющими.
Часто приходится слышать, что в тех регионах, где существуют проблемы с компенсацией выпадающих доходов ППК, власти указывают на непрозрачность расходов ОАО «РЖД» на аренду и ремонт подвижного состава. При этом они готовы рассматривать затраты пригородных пассажирских компаний, но не хотят закладывать непрозрачные расходы в выпадающие доходы.
Заместитель министра транспорта Алексей Цыденов признает, что эта проблема является крайне болезненной для региональных властей: «Сам выезжал в такие регионы, где высказывались подобные претензии. Однако на местах региональные власти называли банальную причину – отсутствие средств в бюджете, и все разговоры о непрозрачности заканчивались сами собой. На мой взгляд, это один из способов затянуть решение вопроса, предъявив претензии в непрозрачности расходов. Вопрос цены ремонта – тоже тактический ход. Да, субъектам тяжело, у них нет средств, но невозможно бесконечно уклоняться от этих проблем. В большинстве случаев все зависит от руководства. Например, в регионах, которые испытывали хронические трудности с пригородными перевозками, со сменой губернатора сразу находились деньги на компенсацию выпадающих доходов».
В Минтрансе России считают, что субъекты должны разрабатывать транспортный план, предусматривающий комплексную организацию перевозок в пригородном сообщении всеми видами транспорта (автобусами, электричками и т. д.). Этот план должен быть согласован с Минтрансом, и уже на основании этого документа должен формироваться заказ пригородным компаниям на пригородные железнодорожные перевозки. По мнению Алексея Цыденова, крайне важно полностью отражать в региональных бюджетах расходы на пригородные перевозки, что позволит получить объективную информацию о бюджетной обеспеченности каждого субъекта, дефиците бюджета, который не может быть покрыт за счет федеральных средств. То есть убыточность и доходность каждого субъекта будут корректно отражены.
«Мы не строим иллюзий, что весь дефицит бюджетов будет закрыт, но сами субъекты и Минфин России увидят реальную картину бюджетной обеспеченности, в том числе и на нужды пригородных железнодорожных перевозок, – пояснил Алексей Цыденов. – Разговоры о нехватке средств объективны и уместны, но по законодательству организация пригородных перевозок напрямую относится к полномочиям субъектов РФ. Во многих регионах идет корректировка и оптимизация транспортных планов. Принято решение о ежегодном выделении из федерального бюджета по 25 млрд руб. на услуги пользования инфраструктурой пригородными компаниями в течение 15 лет. Это позволит пригородным компаниям совместно с региональными властями выстраивать свою инвестиционную политику по долгосрочному развитию и повышению эффективности».
Как известно, Правительство РФ утвердило Концепцию развития пригородных пассажирских перевозок железнодорожным транспортом. К сфере ответственности федерального центра концепция относит долгосрочное (до 15 лет) стабильное субсидирование содержания федеральной инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования для целей пригородного пассажирского сообщения.
Важная деталь: финансирование инфраструктурных затрат пригородных компаний в течение 15 лет из федерального бюджета будет осуществляться только при наличии встречных обязательств субъектов по финансированию перевозок. То есть четко закреплена необходимость выполнения субъектами возложенных на них обязанностей по организации пригородного сообщения и компенсации выпадающих доходов перевозчикам.
Аудитор Счетной палаты РФ Валерий Богомолов положительно оценивает решение государства о выделении ежегодно по 25 млрд руб. в течение 15 лет за услуги инфраструктуры, но при этом считает, что нельзя всю вину перекладывать на субъекты, которым дают все больше полномочий, но не указывают источники финансирования. Отчасти решить проблему выполнения обязательств ре-
гиональных бюджетов по субсидированию деятельности перевозчика можно за счет налога на имущество, уплачиваемого в отношении железнодорожных путей общего пользования. Эта сумма, кстати, сопоставима с величиной ежегодного недофинансирования со стороны региональных органов власти.
По словам Валерия Богомолова, в июле – декабре 2014 года Счетная палата РФ будет проводить контрольные мероприятия по использованию бюджетных средств на поддержку грузовых и пассажирских железнодорожных перевозок.
Отдельная тема – обновление подвижного состава. Инвестпрограмма ОАО «РЖД» в части приобретения нового подвижного состава для перевозок в пригородном сообщении сокращается. «Сегодня у нас есть средства на приобретение 100 вагонов при ежегодной потребности от 600 до 800 вагонов. Начиная с 2016 года бюджетом РЖД приобретение нового подвижного состава для целей пригородного сообщения не предусмотрено», – рассказал Максим Шнейдер.
В течение ближайших трех лет совокупная потребность в операционных расходах пригородных перевозчиков в целом по стране в 2015 году составит 53 млрд руб., в 2016 – 56,2 млрд руб., в 2017 – 59,2 млрд руб. С учетом того, что 25 млрд руб. из этой суммы предусмотрено в федеральном бюджете, разница в полном объеме будет переложена на бюджеты субъектов РФ: в 2015 году – 28,6 млрд руб., в 2016 – 31,2 млрд руб., в 2017 – 34,2 млрд руб. Данные суммы также не включают стоимость приобретения подвижного состава.
«Таким образом, даже при наличии льгот по инфраструктуре дефицит средств для поддержания и обновления пригородного подвижного состава, функционирования пригородного комплекса составляет порядка 30 млрд руб. ежегодно», – констатировал Максим Шнейдер.
8 июля 2014 года Президент РФ Владимир Путин подписал перечень поручений по итогам совещания с членами правительства, состоявшегося 25 июня. Одним из поручений является «принятие во взаимодействии с органами государственной власти субъектов Российской Федерации мер по урегулированию задолженности бюджетов субъектов Российской Федерации за предоставленные услуги по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении». В рамках выполнения данного поручения пригородными пассажирскими компаниями, у которых в настоящее время имеются убытки от организации пригородных перевозок железнодорожным транспортом, подготовлены и направлены в субъекты Российской Федерации письма и проекты соглашений с регионами о возмещении убытков за весь период деятельности ППК по 2013 год включительно.
Кроме того, пригородные пассажирские компании ведут активную работу с органами исполнительной власти субъектов РФ в части обоснования расходов на перевозки в пригородном сообщении и взыскания выпадающих доходов, в том числе используя для этого судебный порядок.
По итогам судебно–арбитражной работы в 2013 году в арбитражные суды субъектов РФ были предъявлены 24 иска на общую сумму около 2,2 млрд руб. В текущем году предъявлены 4 иска на общую сумму 87,6 млн руб. Кроме того, в стадии подготовки для направления в суд находятся документы еще по 52 искам пригородных пассажирских компаний на общую сумму 5,8 млрд руб.
На сегодняшний день арбитражными судами субъектов Российской Федерации принято решение удовлетворить иски о возмещении выпадающих доходов пригородных пассажирских компаний (ППК) по 11 судебным делам на общую сумму более 1 млрд руб.
Со своей стороны, ОАО «РЖД» заинтересовано в привлечении дополнительных инвестиций в развитие пассажирской инфраструктуры, в повышении уровня ответственности перевозчика за качество предоставляемых услуг. С этой целью компания реализует пилотный проект наделения перевозчиков объектами имущественного комплекса и передает в аренду ОАО «ЦППК» пригородную инфраструктуру полигона Московской железной дороги. Общая площадь имущества, передаваемого в аренду, составляет 2,68 млн кв. м: 2444 платформы, 226 вокзалов, 221 билетная касса, 663 павильона, 11 административных и служебно–технических зданий, 105 объектов привокзальной площади и 455 объектов прочего назначения.
Согласно проекту ОАО «ЦППК» проведет работы по реконструкции 385 платформ и 223 навесов на общую сумму около 9 млрд руб. (в ценах 2013 года). ОАО «РЖД» вернет ОАО «ЦППК» инвестиции в объекты пассажирских обустройств путем зачета данных вложений в стоимость аренды.
Таким образом, ОАО «ЦППК», которая осуществляет перевозочную деятельность в Центральном федеральном округе на территории 11 субъектов Российской Федерации, становится единым центром ответственности за содержание пригородных пассажирских обустройств. Реализация проекта по наделению перевозчиков объектами имущественного комплекса позволит повысить конкурентоспособность пригородного железнодорожного транспорта в Российской Федерации и привлекательность остановочных пунктов для целевых групп потребителей, считают в ОАО «РЖД».
Татьяна ЛАРИОНОВА,
обозреватель «ТР»
29.08.2014
Get the App
