Институт социальной политики и социально–экономических программ ГУ – ВШЭ провел презентацию «Исследования состояния и перспектив развития системы пригородных пассажирских перевозок в России в условиях проведения структурной реформы на железнодорожном транспорте».
Свою лепту в дискуссию о судьбе электрички в России в условиях прекращения перекрестного субсидирования пригорода внесла Высшая школа экономики.
Презентация «Исследования состояния и перспектив развития системы пригородных пассажирских перевозок в России в условиях проведения структурной реформы на железнодорожном транспорте», проведенная Институтом социальной политики и социально–экономических программ ГУ – ВШЭ, прошла при участии представителей законодательной и исполнительной власти, Российских железных дорог, пригородных пассажирских компаний, общественных объединений.
Социальный вектор реформы
Руководитель проекта доктор экономических наук Сергей Смирнов сообщил, что, проводя исследование, социологи поставили перед собой задачу дать оценку социально–экономических рисков структурной реформы в части развития системы пригородных пассажирских перевозок, институциональных рисков, а также финансовых, связанных с воздействием реформы на состояние региональных бюджетов и финансовое положение пригородных пассажирских компаний (ППК). Кроме того, ученые выявили мнения руководителей ППК и региональных администраций по оценке хода реформы путем проведения фокус–интервью и разработали свои предложения по совершенствованию механизмов реформирования.
В процессе реформы, по их мнению, прежде всего нельзя утрачивать социальную направленность пригородного транспорта – обеспечение мобильности рабочей силы с помощью организации поездок маятниковых трудовых мигрантов, а также гарантию доступности пригородных поездок для малообеспеченных групп населения.
Анализируя динамику показателей пригородных перевозок в России в 2009 году в сопоставлении с ценовыми индексами по отношению к 2000–му, социологи выяснили, что стоимость проезда в электричке выросла в 4,7 раза, а в междугородном автобусе на аналогичное расстояние – в 3,31 раза. Потребительские цены тем временем повысились лишь в 2,85 раза, а пассажирооборот и число отправленных пассажиров при этом сократились почти идентично – на 20%. Эти официальные данные Росстата показывают, что наибольший рывок совершили цены именно на пригородный транспорт. Тем не менее ценовая конкурентоспособность пригородного железнодорожного сообщения в целом по России и в отдельных регионах значительно ниже, чем у автобусного, что следует из базовых темпов роста стоимости поездки.
Исследование выявило 10 регионов высокого социального риска, где наиболее вероятна потеря доходов из–за снижения возможности маятниковой миграции, а также уменьшения доступности поездок, не связанных с трудовой деятельностью, каковыми, например, являются поездки пенсионеров на дачные участки. Среди них – Алтайский и Приморский края, Иркутская, Калужская, Кировская, Ленинградская, Московская, Нижегородская, Новосибирская и Тверская области. Словом, географический охват неустойчивости субъектов довольно обширен.
Порочный круг
Среди факторов возможного возникновения финансовых рисков – отсутствие методик расчета экономически обоснованных тарифов на федеральном уровне и расчета социально обоснованных тарифов на региональном. Нет на сегодняшний день и правил предоставления субсидий регионам из федерального центра, и целевого финансирования компенсаций из региональных бюджетов. В итоге замыкается порочный круг: калькуляция перевозчиками экономически не обоснованных затрат ведет к установлению регионами тарифов «от достигнутого уровня». Далее следует экономически и социально не обоснованный объем выпадающих доходов, из чего неминуемо вытекает наращивание убытков перевозчиков, которым ничего не остается, как вернуться к калькуляции.
С учетом вышесказанного не удивительно, что группировка регионов по участию в структурной реформе в части пригородного сообщения демонстрирует лишь 12% активно в ней участвующих, при том что принципиально не задействованы в процессе 26% субъектов, а 43% – весьма пассивны.
Ученые констатируют, что при полной компенсации субъектом выпадающих доходов перевозчиков риск возникновения дефицитности регионального бюджета возникнет у семи регионов из 73, а риск прироста дефицита регионального бюджета более чем на 20% – у 13. Тем временем из 53 регионов в 2009 году лишь два компенсировали выпадающие доходы от государственного регулирования тарифов на 97% и 71% соответственно. А вот у 25 этот показатель колебался от 1% до 10%. Поэтому вполне объясним тот факт, что финансовое состояние двух ППК – неудовлетворительное, а шести – критическое. Эти выводы сделаны согласно методике ОАО «РЖД» для оценки финансового положения дочерних зависимых обществ.
Еще один порочный круг, теперь уже деятельности ППК, выглядит следующим образом: некомпенсируемые выпадающие доходы от регулирования тарифов ведут к чистым убыткам от перево-зок и, соответственно, к снижению их объемов, из чего следует рост социальной напряженности. Чтобы сгладить обострившуюся ситуацию, объемы полностью или частично восстанавливаются, но выпадающие доходы по–прежнему никто не компенсирует.
Фокус–интервью руководителей администраций и ППК социологи провели в семи регионах, общая доля которых в числе отправленных пассажиров в 2009 году составила почти 80%. Среди рисков, отмеченных в них, финансовые и инвестиционные составляют 49%, правовые и институциональные – 27%, технологические – 21%, тогда как социальные – лишь 3%.
Рекомендации, которые вытекают из проведенных исследований, таковы. Необходима разработка Методик расчета экономически обоснованного уровня тарифа (ЭОУТ) и социально обоснованного уровня тарифа (СОУТ). Величина выпадающих доходов, подлежащих компенсации, должна определяться как разность между ЭОУТ и СОУТ, распространенная на объем пассажирооборота. Финансирование выпадающих доходов возможно за счет региональных бюджетов и субсидий из федерального бюджета. Государственный (социальный) заказ на пригородные перевозки требуется формировать в виде государственного контракта с расширением состава существенных условий последнего.
Если представить оптимистический сценарий минимизации финансовых рисков, полная компенсация выпадающих доходов позволит пригороду выйти на безубыточный уровень работы. Благодаря этому произойдет реструктуризация накопленной кредиторской задолженности перед ОАО «РЖД» и будет достигнут необходимый уровень капитализации. И счастливый итог – выход пригородных перевозок на прибыльный уровень работы.
Где деньги?
Столь эффектный финал реформирования пригорода, конечно, весьма желателен и вполне возможен. Дело лишь в сроках его достижения. На нынешнем этапе проблем в этом вопросе больше, чем решений. Об этом открыто говорили в ходе презентации исследования представители Российских железных дорог и ППК. Начальник Центра по корпоративному управлению пригородным комплексом ОАО «РЖД» Максим Шнейдер напомнил, что именно Правительство РФ определило основу реформирования отрасли в целом и пригородного комплекса в частности, в строгом соответствии с которой сейчас происходят события и заканчивается ее третий этап. Правительство постановило, что РЖД отделяют инфраструктурную составляющую от перево-зочной. Этот процесс, по сути, уже заканчивается в грузовых перевозках с созданием Первой и Второй грузовых компаний. А в дальнем пассажирском комплексе – путем выделения дальних перевозок в Федеральную пассажирскую компанию.
Завершается реформирование и в части пригорода. Определены пока 26 пригородных компаний на территории РФ, которые полностью заберут на себя все пригородные перевозки железнодорожным транспортом, начиная с 2011 года. Тем самым РЖД по запланированной программе остаются предприятием, обеспечивающим развитие государственной инфраструктуры. А абсолютно все перевозки выводятся на рынок. Российские железные дороги, являясь государственной монополией, оказывают услуги, которые должны быть оплачены. Это не частный вопрос, подчеркивает Максим Шнейдер, и необходимо очень взвешенно к нему подходить. Возить или не возить – это не личное решение компании, таких прав ей никто не давал.
Сейчас большинство ППК создано с участием субъектов Федерации. Но если посмотреть вперед, с точки зрения организации возможны варианты. Субъекты могут увеличить свою долю до 75% или до 100%, могут выйти из состава ППК. При этом объем финансирования, который согласно законодательным инициативам будет подлежать расчету, не увеличится и не уменьшится ни на копейку. Обязанности субъектов РФ тоже никто не отменит – по действующему законодательству организация транспортного обслуживания населения в пригородном сообщении лежит на их плечах. Объем пригородных перевозок, как они будут заказаны и по какой цене, должен решать субъект.
Существует ряд нормативных документов, обязывающих субъекты устанавливать тарифы для населения, регулировать тарифы для субъектов естественных монополий, которыми являются ППК. Вследствие этого РЖД должны высчитывать объем выпадающих доходов и закладывать его в региональные бюджеты. К сожалению, этот процесс идет достаточно медленно, а договоры (контракты) между субъектом и перевозчиком, являющиеся базой организации пригородного сообщения, в основном носят формальный характер: стороны красиво говорят, но реальных денег нет. Например, в текущем году из 53 млрд рублей, необходимых на покрытие выпадающих доходов, на территории РФ во всех бюджетах субъектов в целом на пригород заложено порядка 3 млрд. Это около 10% от требуемой суммы.
На следующий год пока оговаривалась цифра в 25 млрд рублей, которые необходимо по вновь сформированной методике передать субъектам для их более полного участия в организации пригородных перевозок. Однако те заявки, которые сформированы РЖД и направлены во все субъекты, показывают, что объем выпадающих доходов на следующий год составит порядка 40 млрд рублей. Это значит, что несмотря на существенное увеличение доли федеральных средств в региональных бюджетах, необходимо провести работу по увеличению данных сумм.
По желанию акционеров
По словам генерального директора Центральной пригородной пассажирской компании Александра Кузьмина, акционеры в лице Москвы, Московской области и РЖД ставят задачу, чтобы это было доходное предприятие, без скидки на социальную ориентированность и перекрестное субсидирование. К сожалению, для таких правил игры в России, по мнению главы ЦППК, нет ни правовой, ни экономической базы.
Главной проблемой Александр Кузьмин называет то, что не закреплена в первую очередь четкая позиция государства. Субъектам было заявлено: «Пригородные перевозки – это ваша ответственность, ищите резервы, мы вам попытаемся как–то помочь». Но эти правила не проработаны до абсолюта, не решены те системные проблемы, о которых говорится в исследовании ВШЭ. Как перевозчик, отвечающий и за перевозку пассажиров, и за финансовое состояние компании, глава ЦППК признается, что компанию вовсе не радует поднятие тарифа: результат этого – агрессия пассажира, его неудовольствие. А мы хотим, говорит Александр Кузьмин, чтобы пассажир улыбался, ему было комфортно и он с удовольствием покупал билет.
Инга ДМИТРИЕВА,
обозреватель «ТР»
Get the App
